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建设现代化纳税服务体系的若干思考
内容提要：
国家税务总局提出了到2015年末我国将基本建成现代纳税服务体系。在建设现代纳税服务体系过程中，要基本形成有效发挥纳税服务职能作用的理论体系和组织体系，完善和改进满足纳税人正当需求的制度建设，持续优化支撑纳税服务工作顺利开展的资源配置，建立健全激励约束机制促进纳税服务绩效提升。本文结合实际，提出了建立现代纳税服务体系要把其置于税收征管改革大格局中去创新探索实践，否则会缘木求鱼，本末倒置。关键字：现代纳税服务体系 创新税收征管
纳税服务在我国经历了既艰难又快速推进的历程，从观念、制度、环境以及技术层面上都有了很大的进展，但在一定程度上还没有形成系统的理论体系、制度体系、平台体系、业务体系、保障体系和考评体系等做为现代服务体系的支撑，以满足纳税人的需求，促进税法遵从度的提高。新的税收征管模式下对纳税服务工作提出了专业化、系统化的要求，如何把规范税收执法与优化纳税服务协调统一起来，按照建立现代税收管理体系的总体要求，构建现代纳税服务体系，已成为税务系统改革面临的前沿问题。
一、建立现代纳税服务理论把创新思维置于纳税服务之中现代纳税服务理论要按照构建和谐社会和建设服务型政府的要求，建立以和谐税收理论为核心，以纳税人需求理论和税法遵从理论为支撑的现代纳税服务理论框架。
（一）统一纳税服务的思想认识，明确纳税服务的职能定位
首先对纳税服务的基本内涵在四个方面进行定位。一是所谓纳税服务，就是在保障纳税人合法权益的前提下，帮助、促进纳税人正确理解税收法律法规，积极创造条件便捷纳税人履行纳税义务。二是根据纳税服务定义，纳税服务工作的主要职责明确为：一要帮助纳税人知税法懂税法，二要方便纳税人办税，三要保护纳税人权益，即“税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护”。三是纳税服务的根本目的是促进遵从。纳税服务与税收执法共同构成税收管理，纳税服务和税收执法都是税收管理。纳税服务和税收执法的根本目的或者说其使命是一致的，就是提高纳税遵从度。四是准确把握纳税人满意度和纳税人纳税遵从度的关系，提高纳税人满意度的目的最终是为了促进纳税遵从度的提高。既要防止为了提高纳税遵从度，忽视纳税满意度，更要防止没有遵从度的满意度。通过澄清这些思想认识问题，在具体工作中要把纳税服务与行风建设、与发挥税收职能服务经济发展、与社会公众形象建设等工作区分开来，有效避免纳税服务的缺位和滥用。
二是树立纳税服务是税务机关法定职责的意识。通过对纳税服务的深刻理解，要将纳税服务与履行职责、维护权利的法定要求统一起来，将依法为纳税人提供必要的纳税服务定位为税务机关的法定义务和责任，享受税务机关提供的法定的纳税服务是纳税人的法定权利，税务机关纳税服务的缺位或怠于履行，可能构成法定职责的缺位或不作为。为此，要将纳税服务作为税收管理、规范执法的重要方面，统一要求，统筹管理，同步落实。
三是要鲜明的表达：服务＋执法＝遵从，解决长期以来执法服务忽左忽右，矛盾和冲突的问题。税收管理活动开始于纳税服务，并将纳税服务的各项具体要 1
求落实到税收管理的全过程。在纳税人自愿遵从税法的情况下，税收管理主要通过纳税服务来实现；在纳税人消极遵从的情况下，主要通过深化纳税服务，辅之以税收强制的震慑力来实现税收管理，提高纳税遵从度；在纳税人恶意不遵从税法的情况下，税务机关主要依法实施税收强制措施。
四是重视发挥纳税服务在税收管理中的基础性作用。执法和服务在促进纳税遵从度提高方面，各有所长，相互补充。强调重视纳税服务在税收管理中的机会成本优势，相比之下，纳税服务具有积极主动、成本低廉、防患于未然、促进并保持征纳之间和谐互信关系等鲜明特点。因此，税务机关在不断强化税源监控能力建设的同时，学习借鉴税收遵从风险管理中的纳税人遵从模型，更加注重通过改善纳税服务的层次和质量，促进纳税遵从目标的实现。
五是树立纳税人客户中心意识，逐步建立起信赖合作的征纳关系。纳税人是税收管理的对象，也是税务机关提供纳税服务的客户，税务机关的税收管理主要是围绕纳税人这个中心展开的。基于这种纳税人中心意识和客户服务关系，税务机关在办税服务中逐步改变传统的纳税人都是“有问题”的推定思维，逐步在征纳双方建立起良好互信、和谐合作的关系。
二、持续改进体制机制，把纳税服务置于税收管理现代化大格局之中。
没有纳税服务的现代化就没有税收管理的现代化。要把纳税服务的现代化和税收征管现代化、税收法治现代化、税收管理技术现代化、税收人力资源管理现代化等税收管理各领域的现代化统筹起来，按照标准化模式下的服务细分策略原则，将其置于税收管理现代化的总体框架中一同筹划、整体设计、同步推进。
（一）是梳理界定税收管理职责，重组纳税服务职能
理顺纳税服务职能是构建现代纳税服务体系的前提和基础。随着税源专业化管理的推进，原有的以办税服务为主的纳税服务职能逐渐显现出局限性：一是办税前台与基础事项管理后台之间流程分割，服务资源难以整合，使用效率差，协调难度大，纳税人不方便；二是办税服务与纳税人之间存在属地税收管理员这一中间“服务”界面，“多头办税”、“政出多门”等问题难以解决；三是纳税服务职能不从属地管理剥离出来，税收专业化管理职责难以落到实处。为此，要把重组纳税服务职能作为构建现代纳税服务体系的首要环节、推进税源专业化管理。一是科学界定税收管理职责，找准纳税服务职能定位。? 借鉴现代税收管理理论，对纳税服务职责做了进一步界定。?将税收遵从管理职责分为税收服务和税收执法。纳税服务和税收执法的目的一样，都是促进遵从，除纳税评估（税收评定）、税务稽查（税收违法调查）和税收欠税追征三项基本执法职责之外，税收遵从管理的职责主要通过纳税服务来体现。明确纳税人自主申报制度下的征纳双方权利义务关系，还责于纳税人，纳税服务职责的主要定位于帮助纳税人自主履行税法义务，促进税收自愿遵从，具体包括：帮助纳税人理解税法，正确确定自己的税收义务；为纳税人履行税收义务提供便捷的办税服务和公开、公平、公正的办税环境；维护纳税人的合法权益。
（二）是推进纳税服务由办税服务向综合纳税服务转型。
将税收管理职责进行全面梳理，逐条分析，将其中涉税提醒、户籍管理、发票管理等具有服务属性的基础管理职责，归为纳税服务大类，实施集中管理；将其中具有执法性质职责归为税收执法类，纳入以风险管理为导向的税源专业化管
理。
将原来由市、县局机关各业务部门承担的依申请审批等基础管理事项下移至办税服务机构，将原来由基层管理分局承担的调查、核查等基础管理事项前移至办税服务机构，实现纳税服务、基础管理各项职责在纳税服务机构内集中整合。
（三）是重组业务流程，转变纳税服务运作方式。
根据纳税服务职能的重新定位和税收管理职责的重新分配，在纳税服务机构内实行一体化管理、专业化分工、流程化处理的综合纳税服务运作模式，设置办税服务、审核审批、综合调查、权益保护等职能科室，完善前、后台衔接制度，再造纳税服务业务流程，建立更加紧密的前台受理、后台调查、内部流转、窗口出件的流程链。对需要调查、核查的各类事项实行平台管理、分类按户归结、次序推送派工、到户综合调查。
三创新方式方法，把构建现代纳税服务体系融入到税收征管改革中。
深化“以纳税人为中心”的服务理念，以纳税人需求为导向，以提高纳税遵从度为目标，以办税服务厅为枢纽，整合办税服务的制度、内容、措施，以便捷遵从、帮助遵从、提醒遵从为纳税服务工作的主线，不断深化拓展纳税服务领域，持续完善纳税服务体制机制，创新纳税服务方式方法。
（一）按照“一个中心+两个平面”，创新纳税服务体制
改变省、市、县层层设立纳税服务管理机构的层级制管理体制，按照省局实体化集中管理+市县局扁平化终端运作的结构模式，推进纳税服务管理体制创新。做实“一个中心”。做实省局这个集中管理中心，首先体现在省局担当起所有纳税服务终端支撑后台的角色。省局纳税服务的实体化职能包括：制定和实施全省纳税服务工作战略规划；负责各类纳税服务流程的持续改进和不断优化，制定、实施全省统一的纳税服务业务标准；直接承担网上办税服务平台、12366纳税服务热线、政策确定性发布、自主办税终端后台、税收知识库、统一短信平台等各类纳税服务资源的集中研发、统一维护和全面监管。做实省局这个集中管理中心，还体现在省局对市、县纳税服务实行扁平化管理。一是利用全程服务承诺跟踪监控系统，对所有办税业务流程运行情况进行跟踪管理，通过全程服务承诺跟踪监控系统，对各办税终端的所有办税流程全程进行记录、跟踪监督，定期分析，按季通报；二是建立纳税人需求快速响应机制。省局通过12366纳税服务热线、网上办税服务平台等对区域性服务事项进行统一调度，快速反映，实现服务需求的及时响应、服务要求的直接下达、服务资源的统一调度、服务结果的跟踪反馈，保证纳税人需求第一时间得到响应；三是对全局性的重要工作，由省局统一制订工作方案、工作要求、作业标准，通过内网直接并发到市、县局及各服务终端，由各服务终端局按省局统一要求组织实施；市、县局主要负责自我对照检查，减少层层搞上传下达。
做平“两个实体”。在市、县局，分别对纳税服务处、办税服务厅以及车购税、票证管理、出口退税等部门的服务职能进行整合，消除部门分割，减少中间层级，建立综合纳税服务机构，作为全省纳税服务的终端，直接面向本地区各类纳税人，实施扁平化、实体化运作。
（二）推进整合资源，重构纳税服务平台
改变纳税服务粗放式发展方式，按照“线上+线下”的模式，整合各类资源，促进资源配置持续优化。构建综合纳税服务平台。
按照办税服务厅+延伸点模式整合实体办税资源。推进办税服务前台进驻政府公共行政服务中心，促进政府公共服务资源平台的共享利用。市、县局原则上只
在城区设立一个办税服务厅，在纳税人集中的地区设置延伸点或配置自主办税终端，由纳税服务部门统一管理。
按照功能全覆盖的要求整合网上办税资源。秉承开放、融合、标准、引导、体验的理念，搭建纳税人网上办税平台，通过一个连接v2.0核心数据库的中间平台，实现各具功能特点的各种纳税服务子系统集成整合。
按照线上、线下功能互补要求整合各类办税资源。认真研究分析实体办税资源和网上办税资源的功能特点和比较优势，突出各自重点，统筹规划，加强整合。线下，发挥政府行政服务中心政府部门间的窗口并联服务功能，实体办税厅新办纳税人引导体验功能以及专家专业咨询和自助办税功能；线上，发挥网上办税的全天候、远程办税功能。通过引入视频、影像技术和现代快递等多元化交互方式，推进纳税服务方式的网络化、移动化、智能化、可视化，打通线上、线下服务流程，建立涵盖税法宣传、纳税咨询、办税辅导、涉税查询、权益维护、基础管理等各环节，实体、虚拟无缝衔接的纳税服务综合平台，形成线上、线下各类纳税服务资源集成整合的增值效应。
(三)深化信息技术应用，转变纳税服务方式
顺应纳税服务职能转变、体制机制创新的发展趋势，在纳税服务现代化建设中，要依托信息技术，持续推进纳税服务方式转变。
一是变管理为服务。根据纳税服务新的职能定位，要结合实际把许多基础管理的管理措施、风险管理的应对策略等调整为实实在在的服务举措。原来催报催缴、巡查核查、风险监控等税收管理员的日常管查活动，转变为税务机关对纳税人遵从税法的温馨提示。纳税人一打开网上办税系统界面就会收到来自国税机关的滚动提醒；纳税人涉税事项办结、申报纳税到期等涉税业务，由短信平台通过设置自动触发功能及时发出提示提醒；对遵从风险等级较低的涉税事项，采用电话、邮件、信函等多种方式提醒那纳税人修正申报。
二是变不确定为确定。纳税人对纳税服务的第一需求是税收政策执行的确定性问题。为了解决税收政策在实施过程中多头解释、口径不一，纳税人无所适从的问题，省局要上收税收政策咨询问题的审核确认和发布权，建立税收政策确定性问题收集、发布机制。成立税收政策咨询专家组，统一负责对税收政策咨询问题的审核、确认。纳税人通过办税服务厅咨询窗口、互联网、12366等各种渠道的咨询疑难政策执行问题，均由省局进行统一收集疏理、归类，提出回复问题的初步答案，分类推送省级咨询专家组审核、确认，然后上传税收知识库并在内网发布。同时，根据不同时期纳税人关心的热点问题，主动在媒体上公开发布。三是变单一为多元。坚持基本办税服务均等化等基础上，要依据纳税人的规模、属性、特点及不同需求，推进多元化、个性化服务。
创新大企业服务，由高素质税收管理人员担任大企业客户协调员，提供“一对一”个性化服务；以涉税风险提示为指引，促进大企业建立健全税收风险内控机制；对总体遵从度高的企业签订遵从协议或备忘录，实施特殊的管理服务措施；建立与大企业的高层对话机制，为大企业平稳发展出谋划策，建立更加透明的合作机制。
对中、小纳税人实施集群化、标准化服务，采取集中宣传辅导、群发涉税资讯、征纳批量互动、集中风险提示等形式为中小企业提供集约化服务。
对享受优惠政策企业、出口退税企业、汇算清缴重点企业，重点开展有针对性的分类政策解读及办税流程辅导。
四是变实体为虚拟。积极组织实施网上办税引导战略，鼓励纳税人在网上办理各类申报和涉税申请，网上办税系统要包括申请、申报、信息查询、提示提醒等功能，基本覆盖纳税人办税的主要事项。
五是变模糊为量化。建立和完善绩效考评机制，通过建立合理的指标体系，对纳税服务工作进行量化和质效考核，全面推进绩效考评，持续改进纳税服务，为税务机关全面提高纳税服务工作效能提供监督保障。
现代纳税服务体系是现代税收管理体系不可或缺的重要组成，在现代纳税服务体系建设中要求税法更加透明，纳税人需求响应机制形成常态化，正当需求得到有效满足，办税负担明显减轻，合法权益得到充分保护，诚信意识普遍增强，纳税人税法遵从度不断提高。建立比较完善的现代纳税服务体系正是传统税收管理向现代税收管理转型的一个重要标志。
