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上海新城规划和建设的历史经验和教训值得重视
城镇化是上海未来发展的强大动力，乃至“十二五”期间上海发展的重要任务。上海城镇化发展的关键是城市空间转型，核心是调整上海城乡布局的郊区新城规划和建设。上海的新城规划和建设成功与否，决定了新一轮上海城市空间转型成败的关键。
上海新城规划和建设的历史演绎，最早可以追溯到上世纪的上海“三五”计划时期，该时期基本奠定了最早新城规划的雏形，如最初设定的5个卫星城：闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江和1972年、1978年又发展的金山卫石化和宝山钢铁两大卫星城。1986年国务院批准的《上海市城市总体规划》，进一步明确了中心城—卫星城—郊区小城镇和农村集镇4个层次构成的城镇体系，确定了上海城市发展的方向是：努力建设和改进中心城，完善和发展卫星城。因此，在该轮规划中，重点加强了上述7个卫星城的规划和建设。2001年，国务院批准的新一轮《上海市城市总体规划》提出了“多轴、多层、多核”的城市基本格局。“多核”就是指的中心城和11个新城。2005年，上海市提出城乡体系“1966”，将原来11个新城区减去了惠南新城和空港新城，形成了9个新城。
2001年以后，上海开展了“一城九镇”规划建设，重点对新城和试点城镇实施政策聚焦，推进了城镇化发展。纵观上海新 1
城规划和建设历史，可以总结以下几点经验和教训。
一是市场经济是新城规划和建设的重大动力。在市场经济体制下，上海新城建设的动力发生了根本变化。在计划经济时代，上海郊区在“三五”计划以后，从最初拟定7个卫星城演绎到目前的9个新城，推动新城建设的基本动力大体上以央企和国企为主。上世纪90年代市场经济体制的建立，传统计划经济的力量削弱，如闵行的“四大金刚”（电机、锅炉、气轮机、重型机械等）企业的转型，新城建设受到了影响，于是，就产生了闵行重心迁移莘庄、金山卫人口回归朱泾镇等现象。这说明上海新城建设的市场经济主导力量正在发挥重要的作用。
二是新城面临着产业和功能的双重定位。从形成上海新城功能的历史上看，大多上海新城的功能是以央企和国企的产业结构为定位依据。由此，在上海新城功能的历次调整时，仅认为新城的产业定位就是新城的功能定位，形成了较狭窄的定位思路，导致上海若干新城在功能定位上只有产业不同，没有功能差别，形成千城一面的态势。北京市新城建设有些做法值得上海借鉴。比如，突出新城功能性建设，将推动后奥运经济平稳较快增长作为新城功能建设的目标，发挥区域优势，提出优先实施外部交通联络系统，优先加强生态环境建设，优先抓好公共服务配套，优先促进产业发展，优先开发近期功能区域等举措。
三是新城按计划经济的方式布局难于发挥区位和功能优势。上海的新城布局选点，基本上被定于本区县域的行政中心。上海的新城规划和建设的指导思想，几乎千片一律都是要将每一个新城都建设成为本区县域的经济、社会和文化中心。将新城规划和建设仅仅看成为是本区县域一般城镇规模放量的大城镇来规划和建设。由此导致新城规划和建设的资源配臵，只是从本区县域数百平方公里的行政区域范围内来考虑，而没有从对长三角周边城市和跨行政区域城镇的功能、要素集聚和辐射的视角，来考虑经济、社会和文化资源的配臵。新城布局选点按计划经济“排排坐，吃果果”的分配模式，从全市一盘棋的角度看，人力和物力分散，政策在有些新城放空，使得一些新城不能充分发挥自然地理的区位优势和独特的经济功能，造成了新城不新，做不大，做不强。
四是要建立新城规划和建设的主导新模式。从上海新城建设的历史上看，可以分为二个阶段。在上世纪80年代以前的计划经济时期，上海新城规划和建设基本上是全市统筹规划和建设。比如闵行、嘉定、安亭、金山等，主要是依托央企和国企的产业布局。全市统筹新城规划和建设，建设快，效果好。上世纪90年代，央企和国企的企业办社会功能减弱，上海市的二级政府二级管理体制框架和向区县放权，区县政府成为新城建设的主体。由于区县面临着全区域的城镇规划和建设任务，配臵新城资源十分有限，使得新城建设步履艰难。在“一城九镇”建设中，区县政府是新城和试点城镇的规划和建设主体，在建设中，区县政府向市有关部门诉求最多的，无非就是城市建设用地的指标、基础
设施投入资金和产业规划等，而较少考虑新城的区域性城市功能问题，新城与周边城市的融合发展问题，新城规划与长三角区域联动问题，行政区划的疆界束缚了上海新城的战略性思考。因此，建议改变原来的新城建设是由市政府有关部门指导、区县政府为主导的规划建设模式，形成市区二级政府融为一体，以市政府为主导，区县政府为主体的新型建设模式。
五是新一轮新城规划的重点目标是长三角区域性中心城市。新城建设是一个长周期过程。过去上海的新城建设目标期一般都争取在5-10年内聚集人口80-100万人，导致急功近利的建设方案数不胜数。上海新城建设经过10年努力，虽然取得了许多成绩，但离开上海的发展目标仍有很大的距离。借鉴北京新城的目标经验，认为“五年打基础，十年形框架，十五年见水平”是一种科学的态度。为此，上海郊区应该构筑与国际大都市城市等级规模体系相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市所组成的市域城市群体系。上海市域城市群的城市等级规模，应该是由市场来选择，而不是按行政区划来分配。新城建设就是一个城市的建设，为此，要考虑新城和新城之间的互动关系，应该按城市功能和市场规律来实现。新城应该分为不同的规模等级，有些新城应该是长三角的区域性中心城市，有些新城就是上海中心城区的辅城或是长三角区域性中心城市的卫星城。
根据上海“十二五”城镇发展态势和实现目标，建议上海城市空间布局可以规划形成“一核三带”。“一核”即中心城区规划
发展核。“三带”：（1）沿上海陆域市界城市群带，在上海与江苏、浙江行政疆界的金山、青浦、嘉定、松江等区，选择一至二个重要的新城发展成为长三角的区域性中心城市，如嘉定、松江等新城。（2）沿杭州湾北岸城市群带，在沿金山、奉贤、浦东等区域，选择一至二个重要的新城发展成为杭州湾、嘉兴、绍兴、宁波、舟山沿海城市群的区域性中心城市，如南桥、临港新城等。（3）沿长江中下游城市群带，在沿浦东、宝山、崇明等区域，选择一至二个重要的新城发展成为沿江和东海及黄海（南通等）城市群带的区域性中心城市。在新城规划建设的区域中心范围内，要大力发展一批中小城市（镇）为依托。忽视中小城市（镇）的聚集人气作用，也是上海郊区新城规划和建设值得汲取的教训之一。
（责任编辑：冯叔君）
