新型城镇化发展动力、制约因素及其思路对策由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“推进新型城镇化的对策”。
课题组:新型城镇化:发展动力、制约因素及其思路对策
［ 作者：中共绍兴县委党校课题组来源：中国乡村发现网点击数：185时间：2011-1-11录入：张吉星 ］
内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。在新时期新阶段，绍兴县主动顺应新型城镇化的发展趋势，提出了“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设目标，并启动了首批五个镇的新型城镇建设试点。这是立足县情实际，应对竞争挑战，事关县域经济社会发展全局的战略举措。因此，研究新型城镇化的发展动力、制约因素及思路对策，对于从理论上廓清新型城镇建设中的思想认识问题，进而提供决策参考，具有重要的现实意义。
关键词：新型城镇化建设发展动力制约因素思路对策绍兴县柯桥镇
随着工业化的推进和城镇居民生活水平的不断提高，发达地区新型城镇化已成为进一步提升区域竞争力，率先基本实现现代化的一种客观的必然选择。作为工业化起步较早、又率先步入市场化轨道的绍兴县来说，随着工业经济规模的不断扩大，人口的大量集聚以及城镇居民富裕程度的提高，原有的城镇基础设施及其服务功能已难以适应经济社会快速发展的需要，必然要求通过新一轮城镇建设——新型城镇化，来促进工业化的进一步发展，更快地实现城乡统筹，更好地化解民生领域的问题。最近，绍兴县第十二次党代会提出了建设“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设的目标要求。这是在新的发展阶段上，作为发达地区的绍兴县，主动顺应发达地区新型城镇建设趋势，从县域实际出发而作出的一个重大决策。在新时期新阶段建设新型城镇，这既是个操作层面的问题，也是需要从理论上进行廓清，进而更有效地指导和推进新型城镇建设的问题。
一、新型城镇建设的发展动力
近年来，发达地区出现的新一轮城镇化的客观趋势，是在多种因素相互作用下发生的。这需要我们从历史与现实、内部与外部的结合上去探求建设新型城镇的动因。
1.对城镇化的理性反思。新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，不可避免地存在着由于指导思想上的不切实际，规划设计上的单一粗放，从而带来实际运作中的资源浪费、环境污染等问题，具体表现在以下几个方面：首先是城镇建设相对滞后。绍
兴县的城镇化建设，在一个比较长的时期里，一直落后于工业化的发展，自绍兴县城迁址柯桥以来，城镇化步伐明显加快，也带动了周边地区的发展，出现了工业化与城镇化相互促进的局面。然而，我县工业经济的快速发展，现已步入工业化中后期这一客观现实，与城镇化的滞后已形成了鲜明的反差，县域范围内城镇化的总体水平，显然已落后于工业化的发展步伐，影响着率先基本实现现代化的进程。其次是城乡发展不够协调。过去的城镇化所走的是农村支援城市的道路，政府将财政收入主要投到城市建设中去，对农村投入较少，这样做导致了城乡发展的不协调和城乡差距的不断拉大，延缓了县域城镇化的发展进程，也制约了城乡统筹的稳步推进。再次是行政区划设置不尽合理。由工业化发展而推动的城镇化的发展，迫切需要增强发展中的积极性和自主性，然而，在计划体制基础上形成的以行政职能为主的区划关系并没有随着市场体制的演进而发生相应的改变，这既加大了行政管理成本，也使区划经济效应不能得到应有的发挥。
2.工业化的强势推动。工业化与城镇化存在着内在的必然联系，一方面，工业化是城镇化的基础，只有通过工业的不断集聚，从而带来人口的集聚，使城镇的兴起和建设成为必要。同时，城镇化又是工业化的支撑，城镇化的发展又会对工业化的进程起到推动和促进作用，为工业化的发展提供交通、通讯、人居及商贸等环境。更为重要的是，随着产业的不断升级和经济结构的不断优化，必然会对服务行业的发展，尤其是生产性服务行业的发展提出新的更高的要求，迫切需要通过推进城镇化来发展教育、科研、金融、休闲等产业，从而增强第三产业与第一、二产业的关联度。绍兴县工业化的发展业已呈现出下列发展态势：一是产业特色比较明显。纺织印染作为我们的主业，不仅在量上，而且在产品的档次上不断提升，建设国际纺织中心，已具备了一定的产业基础。二是集聚程度不断提高。县、镇两级开发区按各自的定位，形成了梯度推进的新格局。三是企业规模不断扩大。无论从周边及沿海发达地区来看，这是一个比较明显的特点。四是经济结构不断优化。与工业化进入中后期相适应的一些重化工业开始在县域经济中扮演重要的角色。总之，县域工业化的发展，再次把城镇建设提到一个新的高度。当前，绍兴县城镇化滞后于工业化的一个突出表现，就是第三产业明显滞后于第二产业的发展，不仅是县城柯桥第三产业的发展与“城市经济”发展的要求有较大差距，而且，县域范围内的镇(街)，尤其是一些经济强镇，第三产业的发展与其工业化的水平之间更不相称。因此，以工业化的强势推进为基础，必然要求以新型城镇建设带动商贸三产的发展与其相适应，从而在协调发展中加快县域现代化建设的进程。
3.竞争中的外部压力。当前的区域竞争确实已经转到综合实力的较量上。这里的综合实力不仅仅是一般理解的经济、政治、文化、社会等方面的内容，而且还表现在它们之间相互关系的协调上。因为在资源日益紧缺的严峻形势下要推进率先发展，走协调、可持续的发展之路，任何单向度的孤立发展都可能会付出较大的代价。特别需要指出的是能否实现工业化与城镇化的相互联动，已经成为增强区域竞争力的重要因素。绍兴县与广东、江苏等发达地区的县相比，在实现工业化与城镇化相互推进上仍存在着这样一些差距：首先是发展理念上的差距。过去，我们在强调工业化的同时，确实比较忽视城镇化建设，这既与历史形成的有县无城的状况有关，又与近年来把城镇建设的重点放在县城柯桥区的因素有关，从而在一定程度上忽视了城区周边集镇的发展，影响了县域城镇化总体水平的提高。当前，沿海发达地区涌现出了一批新型城镇建设比较成功的典型，在那里“镇镇象城市，村村是社区”的景象，促使我们重新思考工业化与城镇化的关系。其次是发展内涵上的偏移。从城镇化发展的水平来看，把商贸三产的发展，看作新型城镇建设的重要内涵，这是城镇化取得成功的重要标志。过去，我们在对城镇化的认识上，比较强调基础设施建设，往往忽视城镇功能的开发，一定程度上造成有“城”无“市”的局面。再次是建设规划上的欠缺。规划的前瞻性、科学性、系统性及严肃性是城镇化成功的有力杠杆，是城镇化建设取得成功的一条共同经验。在我们的城镇化建设的实践中，无论从规划的制定，还是执行上，过去都存在着比较多的问题。最后是产业比例的失衡。从产业基础看，有一个比较合理的大三产之间的比例关系，尤其是二、三产业之间的关系是衡量城镇化成败的重要因素，象广东虎门等镇第三产业的比重已经接近或超过了第二产业的比重，这是城镇现代化的重要标志。相比之下，绍兴县第三产业所占的比重与整体经济发展的水平还不相称。
4.现代化的生活诉求。这是新型城镇建设的基本动力。现代工业的发展，不仅对基本的生产要素的配置提出了更高的标准，而且对人的发展在体能、知识、技术、心理及价值观等方面也提出了更高的要求。要满足人的这些基本的需求，就必须向人们提供现代的生活方式。从社会的发展趋势来看，这只能是现代城市的生活方式。县域范围内新型城镇化建设，是都市生活的折射，是实现城乡一体化的纽带，将极大地改变人们的生产生活方式和思维方式。随着工业化的不断推进，人的需求必然向着更高层次不断跨越，从而使城镇化建设成为与时俱进的永恒课题。过去，由于理解的片面和操作的无序，在一些地方城镇建设中不尊重群众意愿、触犯群众利益，搞劳民伤财的“形象工程”的事件也时有发生，这就告诉我们，城镇化要健康发展，必须因地制宜，尊重群众，切实解决群众生产生活中面临的实际问题。
二、新型城镇建设的制约因素
从一般意义上看，城镇化的推进受到人口、资源、环境三个方面的硬性约束。首先是人口的制约。城镇人口的集聚是衡量城镇化水平的重要尺度，城镇化是衡量现代化水平的重要标志。随着城镇容量的不断扩充，城乡统筹的社会制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚，要使如此庞大的农村人口不断转入城镇，这是发达国家从未遇到过的难题。从县域范围来看，推进新型城镇建设，同样面临着转移农村人口，不断提高城市化率，进而率先基本实现现代化的问题。因此，新型城镇建设所达到的水平和提供的服务功能能在多大程度上吸纳农村人口，这是我们不得不面对的现实问题。这就必然要求我们把过剩的农业人口转移出去，但同时必须做到人口转移的合理和有序，使之与工业化的推进和城镇化的承载能力相符。由于受地域文化的影响，绍兴人“安土重迁”的观念比较强，工作在城镇，居住在农村的现象比较普遍。农村人口转移的很大一部分，也是向中小城市靠拢，即使是在一些经济强镇也是如此。在这个过程中，倒是大量的外来人口填补了城镇的空白，从而在一定程度上造成了集镇的“空壳化”现象，给城镇管理带来许多问题。其次是资源的制约。与粗放经营的经济增长方式相匹配的城镇化的方式也是粗放式的。当前，资源短缺与利用效率低下并存的格局，已经严重制约着城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，特别是土地资源的瓶颈制约，已深度影响新型城镇建设的进程，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面，资源使用
不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高、甚至随意浪费的问题比较普遍，从而进一步制约了城镇化的发展。从县域的发展现实来看，工业化的强势发展与城镇化发展的脱节，造成了可用于新型城镇建设的资源空间十分有限。三是环境的制约。经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染，空气污染及其他污染。随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境指标日益减少，业已形成的以纺织、印染为主的产业结构，对县域环境的影响至今仍不可低估。这些环境问题，使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响。因此，新型城镇建设，必须考虑到环境的承载能力，走可持续的城镇发展之路。
从县域层面来看，新型城镇建设面临着下述重大关系的应对：一是工业化与城镇化的关系。工业化的进程始终制约着城镇化的发展。当前，绍兴县经济的发展面临着产业结构优化升级与转变经济增长方式的双重任务，上述任务的解决，不仅可以提高经济效益，积聚丰厚的财源，同时也可以为城镇拓展创造空间条件和资源基础。更进一步地说，经济结构的优化升级和增长方式的转变，也催生了对科研、教育、金融等生产性服务行业的需求，从而推动新型城镇建设中商贸业的兴旺与繁荣。二是规划与建设的关系。在过去的城镇建设中，存在着规划滞后现象，特别是许多规划都涉及到“农保田”的问题，在国家宏观调控的形势下，这些规划事实上已无法执行。因此，新型城镇化建设的提出和推进，必然涉及到原有规划的重新调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着不够系统的问题，规划之间缺少相互衔接和配套。另外，规划在执行中随意性较大和缺乏应有的“刚性”，使一些地方至今形不成城镇建设的气候。新型城镇建设已在相当程度上受制于规划这个“龙头”的桎梏。三是建设与管理的关系。在城镇化的推进中，重建设轻管理的问题也比较突出。工业化和城镇化的相互推进，要求政府更多地还权于民，实现社会管理主体的多元化，做有限政府、责任政府、法治政府，形成“小政府大社会”的局面，这就必须要加快培育社会中介组织和自治组织。在加快城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，无疑是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。四是管理与经营的关系。近几年来，随着城镇化的发展，在交通通讯、社会治安、矛盾调处以及环境治理等领域的城镇管理不断得到加强，然而，城镇化作为一个持续的发展过程，不仅要求我们的政府从单一管理走向多元化管理，从而达到“善治”，而且，越来越把“经营城镇”的问题提上议事日程。城镇商贸三产的发展，是新型城镇化的重要内容，这就需要有一大批懂得经营城镇的专才。五是共性与个性的关系。绍兴县现已赋予五个新型城镇建设先行开发区管理职权，并从机构设置、财政安排等方面作出了统一部署。然而，由于历史条件、区位环境、经济基础、资源秉赋等的差异，在新型城镇建设中，这些镇必然面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，有所侧重，区别对待。
三、新型城镇建设的思路对策
建设新型城镇必须以科学的理念统领发展，以正确的思路引领发展，以科学机制促进发展，以优秀的队伍保障发展，以争先的业绩检验发展。
要有科学理念。这个科学理念就是科学发展观。一是人本理念。新型城镇建设，必须做到因地制宜，依靠群众，以民生为本，更好地适应城镇居民生活由小康型向富裕型过渡。二是系统发展的理念。新型城镇建设是一个开放的系统，包含人流、物流、信息流、能量流、资金流等基本要素，是一个由人口、产业、科技、文化教育、生态环境、基础设施以及政府职能等多种因素组成的系统。城镇化不仅仅是一个简单的人口集聚的过程。因此，在更高起点上推进新型城镇建设，需要我们掌握整体思维的原则，提高经营新型城镇的思维能力。三是统筹发展的理念。新型城镇建设的实质是城乡的统筹发展。在率先基本建成现代化的进程中，绍兴县已形成了以柯桥县城建设为龙头，以新型城镇建设为纽带，以新农村建设为接点的新格局。建设新型城镇是进一步实现城乡统筹发展的桥梁。县城建设、新型城镇建设与新农村建设应协调和谐、配套发展。四是持续发展的理念。新型城镇建设，同样要处理好经济发展与人口集聚、资源利用以及环境承载之间的关系。当前，土地问题已成为制约我县工业化、城镇化推进的最大的制约因素，在这种情况下建设新型城镇，一定要千方百计挖掘城镇内部潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张，避免大拆大建。新型城镇建设，还要处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现人的发展与环境友好之间的相互促进。
要有准确定位。新型城镇化具有共同的内涵和特征。一是适应性，就是能够适应人口制约、资源制约和环境制约；二是协调性，主要是城镇化与工业化相协调、城乡关系协调、人与自然关系协调；三是合理性，包括合理的产业结构，合理的城镇空间布局等；四是先进性，管理组织先进，包括规划先进、城镇管理高效、社区组织有序；五是完善性，就是功能完善，实现交通顺畅、生活方便、企业生产经营有保障；此外还包括文化特色突出和城市资源经营的高效。由于地域经济、文化、社会及发展上的差异，新型城镇建设应具有各自的发展模式。有的镇经济发达，产业结构比较合理，适宜建设工贸型新型城镇；有的镇生态环境良好，又有丰富的人文旅游资源，适宜建设生态型新型城镇；有的镇市场基础较好，在周边乃至国内已有较大影响，适宜建设市场型新型城镇。新型城镇建设，只有立足于各自的实际，实行差异化发展，才能避免同质化竞争。推进新型城镇建设，在县域层面上，还要考虑城际资源的合理配制。
要有配套的机制。首先，要制订和完善与新型城镇建设相适应的考核评价体系。这就需要在原有的考评机制的基础上调整对新型城镇建设的考核力度。二是进行考核内容的科学设计。应突出城镇规划的编制、城镇管理、城镇绿化、商贸三产、社会事业发展、生态环境等考核内容。其次，要建立“运转协调、规范有序、办事高效”的行政管理体制，在县委、县府充分授权的前提下，加快进行“五办一局两中心”的内设机构的设置和整合，特别是对“城镇建设管理局”人员配置，要充实精兵强将，通过内部统筹，多岗兼职，外引内培，通过合法的授权委托或聘请等形式，使之真正发挥在新型城镇建设中的作用。再次，是要建立多元化的投融资体制。新型城镇建设，事实上面临着资金的短缺问题。尽管绍兴县已对财政分配格
局进行了调整，但与新型城镇建设的目标要求相比，资金的缺口仍然较大，在组建和完善镇(街)国有城投公司的基础上，要注重引入市场化运作、企业化管理的模式，吸引大型企业和金融机构参与新型城镇建设，着力构建新型城镇建设投融资体制。同时要利用五个新型城镇先行区的先发优势，吸引周边中心城市的大型商贸公司入驻所在城镇，采取合作、租赁等形式，实现借力发展。
要有政策扶持。为推进新型城镇建设，绍兴县委县府正在拟建宽松的工作环境。在新型城镇建设推进的过程中，所在镇也必然会遇到各自的实际问题，因此，还需要有进一步的政策扶持。从当前来看，以下这些问题必须着力进行政策扶持：一是总部经济问题。新型城镇建设，不仅仅是简单的人口集聚，而且也必然要吸引企业参与城镇建设，打造“企业总部经济”。在过去几年里，一些大型企业总部都纷纷迁址县城柯桥，这客观上给城镇建设带来了一定的影响，镇城范围内有一定规模的企业也进入了镇域工业集聚区，要使这些企业的总部迁入集镇，没有足够的吸引力，显然是无能为力的，这就需要出台相关的优惠政策，从而发挥企业对城镇建设的“隆市”作用。二是房地产业问题。在新型城镇建设的过程中，在集镇周边适度开发房地产业，对集聚人气，拉动第三产业的发展是不可替代的。与此同时，为了增强村级集体经济，可允许在集镇周边搞一些村级留用地，进行商贸开发。总之，过去出台的涉及到新型城镇建设所在镇的一些具体政策，必须进行清理和完善。三是“退二进三”问题。在新型城镇化建设中，既要提高商贸三产在镇域经济发展中的比重，又要努力改善集镇生态环境，这就必须对集镇核心区块的工业，尤其是对环境有较大影响的产业进行调整或转移，实行“退二进三”的政策。四是尝试建立土地“统征收储”制度。土地问题是新型城镇建设最大难点。过去土地征用总是根据项目的需要进行征地，这种用地方式往往只注重眼前碰到的问题，对发展的整体性、可持续性问题是存在缺陷的。尝试建立土地“统征收储”制度，辅之以“三有一化”政策配套，显然是一个解决以上问题的好办法。
要有组织保障。新型城镇建设的组织保障，包括组织机构设置、镇(街)权责的明细、相关专业人员的配备以及组织人事部门的参与等。新型城镇建设的关键在人，在于有一大批善于领导，熟悉专业、注重实干的领导干部队伍和专业技术人员队伍，这就需要我们建立起相应的组织保障体系，打造强有力的新型城镇建设的组织平台。从组织机构的设置来看，按照“五办一局两中心”内设机构的设置要求，各镇正在进行机构的调整，从面临的问题来看，主要是规划、城建、执法、城镇管理与经营类专业人员普遍比较缺乏，这既需要从镇级机关内部进行人员的优化配置，同时，又要从外部打通人才流动的渠道。首先，要加强对领导干部、现有城镇建设各种专门人员的教育培训，采取委托培养、组织进修班以及各种短训班等形式，造就一批擅长于城镇建设、管理及经营的人才队伍。其次，要从县级相关部门中，抽调专业人员充实到镇级内设机构中去，要加大对城镇建设具有专业知识的干部“下派挂职”力度，对于县级机关中具有城镇建设专业知识的人员，可采取蹲岗等形式，加大选调力度。再次，要加强镇(街)一般干部的交流，从而克服由于长期在一地工作而形成的思维惯性和工作惰性，激发机关工作的活力。最后，组织人事部门要努力创设有利于推动新型城镇化建设的“绿色人才通道”，通过多种形式聚集人才、培养人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好服务于新型城镇建设。
