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新型城镇化背景下的——贵州省贵安新区建设过程中的政策路径探索
摘要：如何加快城镇化建设，促进统筹城乡发展，带动一方经济的活力，已成为当前各地市政府经济建设战略思考的重大课题。城镇化不但是走向现代化的必经之路，更是打破传统体制下的城乡二元结构的必然要求。本文针对贵州省贵安新区在全国城镇化建设的大背景下所处的环境以及将要面对的问题，从地方行政管理体制改革、服务型政府的构建等方面梳理了贵安新区建设的现行政策，希望能为新区城镇化的发展提出一些有益的对策与建议。关键词：新型城镇化；贵安新区；行政体制改革；政策路径探索
根据《社会蓝皮书2012年中国社会形势分析与预测》，截至2012年末,贵州省城市化率约为36.5%,远低于全国平均水平。我国城镇化率已达52.57%。可以说，2012年是中国城市化发展史上具有里程意义的一年，城市居民比例已超过农村居民。这标志着中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入了以城市社会为主的新成长阶段。中国的城镇化进程，使得城市发展和管理中的问题集中表现出来。近年来，全国不少城市存在规模大、周期长、影响广的“大拆大建”现象。据国家发改委课题组调查显示，12个省会城市平均要建4.6个新城区。一些城市定位过高、速度过快、用力过猛，给城市管理带来了考验。
新型城镇化是指以科学发展观为指导思想、以人为本为理念、新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化方向发展，城镇化的质量内涵不断提升，走科学发展、社会和谐、功能完善、集约高效、环境友好、各具特色、协调发展的城镇化道路，其核心是改善公共服务水平，其基本目标是城乡一体化。2013年1月15日，国务院副总理李克强强调：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇”；北京大学国家发展研究院教授周其仁指出：“城镇化要汲取国家工业化教训，避免重蹈过去重物理外观、轻权利制度安排的覆辙，要减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素”；北大光华管理学院院长蔡洪滨认为：“不能从提振经济出发，用简单的、应急的眼光看待城镇化，城镇化不是拉动内需的应急猛药。”
城镇化正反两方面作用都很明显，但是我们不能因为担心出现问题就停止探索其发展的可能性，中国的城镇化实践要在坚持中深化，在探索中完善。城镇化是降低私人和公共投资平均成本和边际成本的重要途径，同时也是降低公共服务供给平均成本的重要渠道，有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量。以城镇化带动的人口集中将自然而然地促动和完善基础设施，改善人居环境，提升教育、医疗卫生等公共服务水平，推动住房、社会保障等公共服务的供给及公平分配。
我国“十二五”规划提出，要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。2012年2月，《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发（2012）2号文件）明确提出要“推
进贵阳——安顺一体化发展，加快建设贵安新区”，要“把贵安新区建设成为内陆开放型经济示范区”。贵安新区作为国家主体功能区规划确定的18个重点开发区域之一——黔中经济区的核心区域，是支撑黔中经济区和黔中城市群发展壮大的重要增长极。今后，在产业发展上，“将形成以航空航天为代表的特色装备制造业基地、重要的资源深加工基地、区域性商贸物流中心和科技创新中心，鼓励在土地、投资、科技创新等领域先行先试”。
贵安新区行政区划控制范围大致包括贵阳市花溪区湖潮乡、石板镇、党武乡、麦坪乡，清镇市红枫湖镇，安顺市西秀区蔡官镇、七眼桥镇、大西桥镇、旧州镇、刘官乡、黄腊乡，平坝县马场镇、高峰镇、城关镇、天龙镇、白云镇、夏云镇、羊昌镇等18个镇（乡），约1560平方公里，总人口约65万人。其中直管区管辖范围为两乡两镇七村，约470平方公里，人口约14.4万人；规划控制范围的其他区域为非直管区，约1090平方公里，人口约50.6万人。在贵州省设立贵安新区之前，属于农村地区，是在历次发展建设过程中被边缘化的地区。因此，新区的设立有着明确的目的，即将贵阳市、清镇市及安顺市相交接的边缘地区加以整合建设，使之在国发2号文件的政策引导下走上又好又快的发展道路，最后力争形成位于中国西部腹地的黔中经济开发区。
破解贵安新区发展过程中的障碍，使其获得更大的自发生长的集聚效应与带动作用，首要在于破除行政壁垒和体制阻碍、科学规划构建新区城市社会管理的框架，改变现有的行政审批体制，为新区的经济平稳增长保驾护航；其次，在全国城镇化进程所形成的产业转移中做好产业承接工作，发展实体经济，有选择的引进有益于新区发展的企业，落实项目优惠政策。切实有效地提高贵安新区的经济发展水平；第三，建立健全新区基本公共服务体系，完善服务监督机制，也是城镇化过程政策探索中必不可少的题中之义。另外，由于新区内农村地区的大量存在，如何为其提供均等的公共服务成为政府在出台公共政策中要考虑进去的重要方面。
（一）科学规划构建新区城市、社会管理的框架
作为2013年全国两会备受瞩目的重要成果之一，《国务院机构改革和职能转变方案》获得批准，这次改革以转变政府职能为核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措，进一步厘清了政府与市场、社会的边界，政企分开、政社分开取得新的共识。2012年10月28日，贵州省省人民政府决定，正式设立贵州贵安新区管理委员会。贵安新区管委会作为贵州省人民政府的直管和派出机构，在省委、省人民政府和贵州贵安新区规划建设领导小组的领导下，负责统筹协调贵安新区规划、开发、建设工作，行使市级人民政府的经济管理权限。本文认为，贵安新区作为内陆开放型经济示范区，在新区经济建设和社会政策的制定上，应广泛借鉴发达国家和国内其他新区行政管理和改革的经验，努力构建一个有限的、责任的、法制的服务型政府，形成与贵安新区经济社会发展目标相适应并适度超前的新型社会管理体制和服务机制。
在具体设想上，第一阶段在提高贵安新区经济管理权限的基础上，推行乡镇园区合一，形成“小机构、大协调、大服务”的大部集中制，提高行政管理效率，将经济管理职能向新区管委会集中，政府全资的开发投资公司以独立法人的形式实行园区开发的公司化、市场化运作，快速推进园区开发建设。第二阶段新区管委会层面通过部门事务重组，进一步强化决策、统筹和监督职能。逐步弱化乡镇经济职能，将园区管理职能逐渐分离出来，成立行政色彩相对较淡的功能区管理机构负责统筹管理开发建设，操作执行的事务下沉到功能区层面，以贴近服务对象、提高服务效率。乡镇政府转变为社区服务中心，其基本公共支出与招商引资脱钩，强化其公共服务职能，乡镇转移出来的经济职能则由功能区域承接。第三阶段形成“新区政府-社区”二级管理架构，功能区管理机构和政府全资的开发投资公司转变为高级工业园和商业园区的规划、发展和运营商，彻底完成企业化改造，完全自负盈亏。社区服务
中心和社会中介组织共同提供多元化公共服务。
实现三个阶段的转化过程，需要切实转变政府职能，建立“小政府、大社会”的行政管理体制，打造服务型、高效能的政府，在于加快新区行政审批制度改革。
（二）加快新区行政审批制度改革
行政审批是政府行政权力最为集中的领域，行政审批制度改革意义重大。行政审批改革的目的是充分释放市场和社会主体的积极性、主动性和创造性。凡是社会组织接得住、管得好的，应尽可能转移给社会组织。过去的政府重审批、轻服务，重准入、轻监管，贵安新区依托政策先行先试的优点，可以使政府少审批、重服务，宽准入、严监管。行政审批改革不能停留在审批项目数字的增减上，而是要职能部门对相关项目全程追踪，特别是涉及环保和民生重大关切的方面，需要严格履行监管责任。另外，新区应对目前现存的行政审批事项进行梳理，加强电子政务建设，推行网上审批，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。面向社会公开，广泛接受各方监督。最后，简政放权，积极培育一批社会组织，增强社会组织的自治能力。积极探索转移给社会组织的职能转什么和怎么转的问题。目前,我省行政许可项目已经由过去的978项压缩到了357项,非行政许可项目由过去的318项压缩到了89项。为进一步提高省政府行政效能,我省将进一步减少行政审批项目及非行政审批项目。力争通过3年努力,把行政审批项目压缩到300项以内,非行政审批项目压缩到30项,将我省建成周边省区行政审批项目最少的省份。（《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于深入推进行政审批制度改革的意见》）。
（三）有选择的引进有益于新区发展的企业，落实项目优惠政策。
贵安新区定位为内陆开放型经济试验区，是全国产业转移政策、西部大开发政策的必然要求，在劳动力成本、内部交易成本攀升及环境压力的影响下，东部需要开拓新的发展空间和市场；而贵州省经过多年的财政投入和市场调整，重大基础设施建设取得实质性进展，承接产业转移的能力和意愿明显增加，加上国内缩小东西部差距的政策推动，贵安新区的建设于是被提上议事日程。但是，新区作为产业转移承接地,要用足后发优势，提高项目落地门槛，拒绝高能耗、高污染、低水平项目落地。建立健全生态补偿机制，不走先发展后治理的老路，不靠牺牲生态环境和人民健康来换取经济增长。2013年10月21日，富士康第四代绿色产业园开工仪式在贵安新区举行。富士康将引进国外最前卫的园区建设理念，打造一个集饮食、生活、运动、生产为一体的全方位产业园区。预计到2016年实现总产值500亿元。将会为贵安新区提供5万个就业岗位。2013年12月17日，中国三大基础电信运营商在贵安设立云计算中心，贵安新区大数据产业基地已初见雏形。预备建成国内领先水平的大数据基地，推动电子政务、电子商务、智慧旅游、智能交通、智慧城市等产业发展。另外，在落地项目政策优惠方面，面对当前经济形势严峻和日益加大的成本压力，新区为企业出台了诸项减负政策，涉及多项税收和行政事业收费的减免。(《贵州省人民政府关于大力扶持微型企业发展的意见》）除了进一步加大政策出台的力度之外，更为重要的是推动政策的真正落地。
（四）建立健全新区基本公共服务体系，完善服务监督机制
现代政府的重要职能是提供公共服务。完善的公共服务体制，不仅体现在完善的公共服务供给方面，也表现在完善的公共服务监督机制方面。针对公共服务的供给，应理顺思路、分步开展。贵安新区的基本服务体系应包括：公共设施、社区服务、居家养老、教育文化、城市管理等诸方面。由于贵安新区距成立才一年时间，服务内容还十分有限、资金少等问题客观存在。因此，新区规划建设和管理过程中的公共服务要既分工明确又有机统一。首先在规划建设过程中，应合理规划路网大容量公共交通系统，如步行、自行车“绿道”；合理设置功能分区，尽量减少建设过程中不合理因素造成的公共资源的浪费。另外，完善新区配电网及地下管网的覆盖，打造智能电网、提高新区应对城市内涝的风险系数。在新区的城市管理过程中，由于新区无行政级别的特殊性与暂时性，管委会在缺少人力物力条件的支撑下，可以依托国家新出台的政策积极探索，实行向社会力量购买公共产品服务的举措。2013年9月30日，国务院办公厅公布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。《意见》指出，政府向社会力量购买服务的目标任务是，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。贵安新区在建区初期，可以通过承包、委托、采购等方式购买公共服务。竞争择优，确定承接主体，向教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，向社会力量购买服务，并严禁转包。在服务监督上，由政府提供的服务应建立内部控制机制，引入和实施“标杆管理”的绩效评估方式，并通过贵阳市现有的“12319”公共服务热线进行公民参与式监督，体现“政府搭台、部门联动、社区参与”的公共服务监督体系。由社会力量提供的外包性服务应由购买主体、服务对象及第三方组织协商形成评审机制，评价购买服务的情况，并向社会公布。
（五）破解新区内部二元结构难题，推行城乡服务“均等化”
按照新型城镇化的视角，其发展的核心是改善公共服务水平，其基本目标是城乡一体化。城乡一体化的内涵，不是通过所谓的“户籍新政”,指望通过行政手段,用揠苗助长的方式来“就地城市化”。而是打破城乡社会二元结构，推动生产要素自由流动，促进全体居民自由迁徙，强化公共资源配置，统筹经济社会协调发展，实现城乡文明共同进步。因此，政府服务职能的转变不仅要提供优质的公共服务，还应被视为是一个城乡公共福利社会服务均等化的过程。但实现均等化的难点在于，农民的市民化需要政府巨大的财政投入，包括征地补偿、各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等。财政部财科所的研究表明，地方政府公共投资每增加5.9个百分点，将带动当地城镇化率提升1个百分点。如何分配高成本的转型资金压力，考验新区政府的融资管理能力，但是无疑政府要主动承担更多的部分。而高成本带来的高收益：如人居环境的改善、社会的融合以及可持续的经济增长，将会为新区每一个人所共享。
2012年7月19日，国家发改委公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，“均等化”是这部规划突出强调的重点。《规划》明确要求：“国家“十二”时期，县（市、区）域内基本公共服务均衡发展基本实现，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推行基本公共服务均等化取得明显进展。”2013年7月7日，贵州省人民政府批复了省发改委《关于贵州省基本公共服务体系建设行动计划（2013——2015）》。《计划》强调：“通过政府主导、社会参与和体制机制创新，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强服务供给能力，着力推进全省基本公共服务均等化”。贵安新区作为省政府直管的派出机构，理应利用政策优势，率先推行城乡公共服务均等化，为全省树榜样，起模范带头作用。就是要按照国家、省政府统一的计划部署，在范围为公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等八个领域为区域内全体公民提供公共服务。基本公共服务均等化不仅是保障人人享有基本公共服务，实际上也包含了社会公平正义的要求。
参考文献： [1] 汝信.社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测[M].社会科学文献出版社.2013.1
[2] 蔡洪滨.城镇化不是拉动内需的应急猛药[J].理论学习.2013.08
[3] 国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见（国发〔2012〕2号）
[4] 中共贵州省委贵州省人民政府关于印发《贵安新区管理体制方案》的通知(黔党发 〔2013〕4号）
[5] 曾宇航.贵安新区行政管理体制改革方案（草案）[R].2013.11
