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浅析英以两国公共危机管理机制
摘要：现代社会，危机事件发生的概率大大增加，危机管理已经成为政府需要研究和探讨的重要课题。危机事件往往来势迅猛，波及范围广，影响巨大，给公民正常生活造成很大的困难，给社会造成重大损失，甚至会影响到社会和国家存亡，危机管理是对政府和国家极大的挑战，危机管理水平的高低决定危机影响程度的大小和深浅。因此公共危机管理对一个国家的发展起着重要的作用。他山之石, 可以攻玉，本文通过对英国和以色列两国的公共危机管理机制的分析，借鉴英以完善的危机处理机制及其运作经验, 旨在对我国危机处理机制的完善和创新提出合理建议。
关键词：公共危机管理、英国、以色列、危机教育
发达国家十分重视公共危机管理机制建设，其在长期发展进程中，逐步形成了一套较为完备的危机应对措施，并建立了相应的危机管理机制。实践证明，这些措施和机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。而发展中国家发展进程较短，其主要根据自身在发展过程中，面临的不同国情而制定相应的危机管理机制。
一、英国
发达国家应以英国为例分析。英国的危机管理机制较为健全，形成了一套良好的危机管理体系。
1、首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心
发达国家的实践表明，危机管理成功的关键在于建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。对于英国而言，这个中枢指挥系统便是内阁。
2、完备的常设机构是公共危机管理的关键
20世纪70年代以来，不少发达国家先后设立了涉及国家公共安全的防灾减灾综合管理机构和应急事务处置机构，具体负责公民危机意识的培养，公共危机事件的预防，紧急状态处置的综合协调等。英国政府认为自然灾害、恐怖活动等突发事件的影响超出单一部门的职权范围，因此，内阁办公室是最适合来召集和协调政府应对困难形势的部门。2001年7月，英国政府在内阁办公室设立了非军事意外事件秘书处，以协调各个部门的紧急应变工作和活动。该秘书处的宗旨是“协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能是：评估突发挑战的应对能力，协助制定整体反应计划；与各有关组织建立伙伴关系，开发和共享英国重要网络和基础设施资源；确保预防和控制灾难的规划和机制能够发挥作用，并确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常的社会职能。秘书处下设评估部、行动部、政策部三个职能部门，负责全面评估潜在和已发生的公共危机的程度、规模及影响范围，并发布信息；制定和审议部门应急计划，确保中央政府为有效应对意外事件作好准备。同时，该处还建立了意外事件规划学院，从事应急理论、应急措施和应急行动协调等方面的研究。此外，英国的许多部门都有紧急应变机制，根据不同的部门特点制定应急措施。一旦发生危机事件，各有关部门可立即启动自己的应急机制，并由其他相关部门予以配合和支持。
3、媒体介入是公共危机管理的重要组成部分
在突发性危机事件的处理和应对中，各国政府着力构建危机管理者与媒体之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。一些国家的媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。英国重视突发事件中政府与媒体的协作，要求有关机构在平时必须作好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚地知道在接到媒体询问时该怎样应答。
4、健全的法律法规是公共危机管理的保障
重视法律在危机管理中的作用是很多国家危机管理的典型经验。在法律的框架内治理各类公共危机，对于减少危机中人民生命和财产的损失，尽快恢复正常的社会秩序具有重要意义。严格的立法保障了政府及各部门在非常时期行使紧急权力, 并使紧急权有法可依。这是保障依法行政的重要环节, 也是公民权利不受侵犯的制度保证。2004年国民紧急事务法案——英国风险、风险恢复及其相关法律。《2004国民紧急事务法案》一书共分三大部分：第一部分是应急领域的风险、法规与恢复能力,第二部分是立法细节,第三部分包括了恢复能力的运行模式《2004国民紧急事务法案》一书共分三大部分：第一部分是应急领域的风险、法规与恢复能力,第二部分是立法细节,第三部分包括了恢复能力的运行模式“。
二、以色列
不同于发达国家，以色列是一个危机频发的国家。从自然危机来看,以色列资源匮乏,沙漠面积约占国土面积的2/3,生态环境非常恶劣。从人为危机来看,以色列自1948年建国以来,长期处于阿拉伯世界的敌视和“包围”之中,历经5次中东战争,安全形势险恶,危机接连不断。不过,无论是来自自然界的危机,还是人为危机,以色列都能成功化解,保持社会正常稳定地发展,从一个自然资源严重匮乏的“弹丸之国”发展成较发达的国家。
1、内容：
以色列危机处理机制主要由紧急状态法规、决策机制、支援和保障机制以及信息管理机制四部分组成。
以色列没有专门的紧急状态法, 但在其基本法中有一些涉及紧急状态的条款, 且围绕基本法, 它又出台了有关的紧急状态法令。这使得以色列在危机事件处理过程中具有相当完备的法律。
决策机制包括由总理、安全内阁、国家安全委员会及国防部组成的中枢指挥机制和由情报系统、整体安全系统组织组成的参谋与咨询机制两大部分构成。该机制是整个机制体系的核心, 主要职能是为危机处理做出决策。
支援和保障机制主要由警察总局、国内安全局、预备役、民防和地区防御系统组成。其主要职能是在危机时维持社会秩序、打击犯罪、协助政府贯彻执行有关治安方面的法律法规, 指导公民采取预防性安全措施, 保护居民安全。
信息管理机制主要由教育部门、新闻媒体及政府相关责任部门构成。以色列危机事件处理机制适应了其复杂的国内外环境, 实践表明在应对危机时它具有很好的效果。
2、特点
通过分析可以发现，以色列的危机处理机制有如下特点：首先, 危机处理法律化。以色列虽未制订正式的紧急状态法, 但在其基本法和其他法律条款中都对危机处理的相关事宜做具体规定。这使得以色列在应对危机时不会出现无法可依的情况, 从而避免了危机事件处理工作中的混乱。其次, 应对危机反应及时。在危机发生后, 应对危机的中枢系统就会迅速启动并迅速制订出应对计划, 且能及时地落实到各相关部门。第三, 及时改进机制中的不足。以色列能适时根据形势对其危机处理机制进行调整。第四, 危机教育及危机意识培养机制到位。危机事件的发生通常具有突然性和不可预测性, 并且有较强的破坏性。一旦危机爆发, 常会造成国民惊慌失措, 并由此使危机进一步恶化, 因此, 日常加强对国民的危机教育, 使他们增强危机防范意识就显得十分必要。以色列这方面工作做的比较扎实, 通过学校和大众传媒的教育和宣传, 以色列的公众拥有充分的有关危机及危机应对方面的知识, 这使得广大公民在危机状态下能够主动配合政府的反危机行动, 促进了危机发生后社会秩序的维持, 也减少了人员伤亡和财产损失。第五, 政府与媒体良性互动。以色列在应对危机时, 注重发挥媒体作用, 更善于利用媒体去影响公众及国际视听,为其实行的舆论出力, 实现政府与媒体的良性互动。第六, 恢复机制作用明显。以色列危机恢复机制比较健全, 它不仅包括物质方面, 更包括对公民的心理援助。
3、危机教育
以色列的危机管理机制中十分重要的一点是重视危机教育。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。具体规范的防灾教育内容能极大地提高民众应对灾害的针对性和有效性。
首先是忧患意识的培养。以色列主要从两个方面培养公民的忧患意识。一是注重历史教育。政府每年多次组织公民到著名的耶路撒冷圣庙的“哭墙”面前，回顾千百年整个犹太民族的悲惨命运。政府规定把参观展示二战期间犹太人悲惨遭遇的“大屠杀博物馆”列为以色列每个学生的必修课，纪念死难同胞。通过博物馆这样的媒介，把民族的历史、文化、宗教及现代科技成果的精华，传播给每一个以色列公民，其目的是让公民接受爱国主义教育，使他们具有强烈的“忧患意识”，崇尚犹太精神，树立民族自尊心和荣誉感。二是重视国防教育。建国以来，以色列一直十分重视对国民进行国防教育。政府对国防教育的目的、性质、任务、内容、形式、机构和经费等都做了明确的规定。
其次是心理教育。在以色列，暗杀、枪击和爆炸事件不断发生，安全形势和恐怖袭击对青少年产生了巨大的心理和行为影响，使大多数人失去安全感，变得更加焦躁。如何消除国民的恐惧心理，是以色列政府十分关注的事情，政府主要从两方面对国民进行心理教育。一是在危机发生前进行心理教育。通过危机发生前积极的心理教育，可以帮助公众树立心理健康意识，优化心理品质，增强心理调适能力和社会生活的适应能力，预防和缓解心理问题，提高在危机形态下的心理应激能力。二是在危机发生过程中和危机发生后进行心理咨询与辅导。以色列教育部专门设立了危机心理咨询中心，提供心理咨询。一旦攻击行为发生，心理咨询中心的各分队会迅速参与并找出处于危险状态的人们，随即直接为他们提供心理帮助。以及危机技能教育。
以色列非常重视危机应对技能教育，例如，以色列小学每年大约有12 个小时到部队的军事训练营参加基础军事操练以及防空防地震的演习。在中学，这种训练的时间为每周一节课。此外，学校每年都要举行一年一度的紧急演习，国防军后方司令部经常根据形势需要，到学校去演示各种紧急情况的处理办法，以提高学生应对突发危机事件的能力。紧急演习的内容是让学生操练从课室撤离到掩蔽所。通过这种模拟演习，增强了人们应对危机的能力。
还有具有以色列特色的反恐教育。以色列的反恐教育闻名世界。受阿以冲突的影响，以色列成为遭受“恐怖主义”危害最严重的国家之一，为了防范恐怖袭击，政府采取了多种措施加强反恐教育。一是大力开展反恐方面的教学和科研。在各级各类学校，都设有反恐方面的课程，有专门的教师讲授有关恐怖主义以及如何反恐等方面的知识，同时定期邀请知名的反恐专家进行反恐培训，传授包扎、人工呼吸等急救知识，并当堂示范演习。二是组织媒体就有关恐怖主义属性和现象等问题进行专题介绍和讨论，如就恐怖及恐怖主义的定义，恐怖活动与一般军事行动、游击战、犯罪行为的区别等理论问题进行探讨，澄清广大公民对这些问题的模糊认识，同时广泛宣传预防、避险、自救、互助、减灾等方面的常识。
三、启示
在危机处理工作中, 我国取得了一定的成绩, 但当前还存在着很多问题, 这主要是因为我国以往应对危机的实践主要局限于战争及国内政治安全领域, 而在应对突发性灾难方面涉及较少。因此我们应该学习和借鉴英以两国的危机管理制度，对我国的危机管理制度进行不断的完善和创新。具体包括如下方面：
1.健全危机处理法律体系:完善的危机处理法律体系一方面会使得危机处理过程有效、有序, 更重要的是可以确保危机处理机制启动后的合法性, 同时可对危机时刻的政府权力进行约束和监督。危机处理法律体系应满足两项相互关联的标准: 第一, 法律体系的全方位内涵。其囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等客观领域的危机立法及微观领域内具体管理环节上的实施细则。第二, 法律体系的统一。在全方位体系建设的基础上, 宪法、法律、行政法规及地方性法规、行政规章等法律规范不得相互矛盾冲突, 发生问题时能够及时纠错和补救。就我国而言, 虽然也出台了一系列法律法规, 但部门管理色彩很重, 同时一些应有的立法又处于缺位状态。
2.建立强有力的危机指挥系统:目前, 我国危机处理机制是分行业、分部门设立的, 一方面它专业性比较强, 有利于发挥救灾的专业优势, 但另一方面也存在各自为政的弊端, 若协调不到位, 特别是当两种以上危机事件同时爆发时, 则会出现混乱状态, 从而延误战机。因此, 我们可以借鉴以色列“强总理, 大安全”的危机处理机制, 建立一个强有力的危机处理中枢系统, 提高应对危机的综合协调能力。
3.加强预警机制建设：以色列在危机事件处理中的成功表现, 首先得益于其前期预警工作到位, 避免了大量危机的发生。当前世界各国在应对危机时, 都在预防和准备方面加大投入以避免危机生成和减少危机损失。就中国而言, 我们长期以来没能重视预警这一反危机环节, 导致煤矿爆炸、安全生产事故等危机事件不断出现, 因此, 我们要加强这方面的建设。
4.完善资源共享和社会动员机制：作为社会一分子, 它的每个成员对影响社会安全与稳定的危机都应承担责任。事实上社会力量及社会资源也是成功处理危机的重要保障。为此我们一方面要强化对有组织性资源的整合;另一方面要强化对自发资源的整合, 特别是捐赠物资的管理工作。在人力资源方面, 要善于发挥营利组织、非营利组织及志愿者的力量, 使其在危机发生后能形成应对的合力。
5.建立媒体参与机制：如前所述, 在危机发生后, 除了当事人及救助者外, 最直接的目击人就是新闻媒体, 这使得其对危机事件的把握既具有第一时间性, 又具有准确性。因此, 我们要改变对“保密”概念的不正确理解, 把视角更多地放在媒体报道的良性结果上。
6.强化危机教育, 增强民众危机意识：危机事件发生后, 真正有效的应对机制以全民配合为前提。要实现这种目标, 一方面要有法律依据, 另一方面还要求国民有较强的危机意识, 能够做到在灾难面前听从政府统一指挥, 并懂得如何支援和自救。
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