5 北京市养老服务业发展政策研究要点由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“养老服务业发展意见”。
北京市养老服务业发展政策研究 魏小彪
一、北京市养老福利服务发展历程
北京市养老服务业自20 世纪50 年代起至今已有50 多年历史，随着国家对社会福利事业政策的变化，养老服务业也经历了不同的发展阶段。
（一）50 年代救济性政策决定的救济型养老服务业的建立
北京的社会福利事业始于20 世纪50 年代初，当时市人民政府合并所有教会、团体开办的救济院、慈幼院，建立了北京市社会福利院，最初的社会福利服务对象是因战争、灾害造成的难民、灾民、无依无靠的孤老残幼、城市无业游民和少量经政府打击制裁的地痞流氓恶棍中无劳动能力的人。政府对这些人的福利政策是保障其最基本的吃、穿、住、医、葬的生存需求，从保障形态看，是以救济为主的救济型。1953年以后，北京农村以乡镇为主，兴建了一批农村敬老院，收养农村中无儿无女、无劳动能力的孤寡老人，对他们提供保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”，费用由乡、村两级统筹，其基本保障形态是救济型的社会福利。
（二）80 年代救济型政策向福利型政策转变决定了养老服务业的转型。随着我国社会主义经济体制、政治体制的改革和对外开放，我国的社会福利服务需求形势发生了重大变化，社会福利服务需求已不仅仅是“三无”对象和“五保”对象。由于计划经济的被打破，“职业福利”的逐渐萎缩，原来在计划经济时期企业和单位建立起来的福利网也被打破，“企业人、单位人”改变成“社会人”，更多的福利服务需求被推向了“社会福利”，众多的老年人为提高生活质量，向养老服务业提出了更高的需求。以救济型保障形态为主的社会福利政策，已不能适应社会发展的需要。
为了改变社会福利服务对象的局限性和服务理念的落后局面，1984 年，民政部在漳州召开了全国民政社会福利工作会议。这次会议检讨了前30 多年中国社会福利事业进程中的得失，研究了今后社会福利事业的发展方向，提出我国社会福利工作要实现两个转变。一是要实现服务对象的转变，即由过去单纯为传统的“三无对象”、“五保户”提供福利服务转变为向所有老年人、残疾人、孤残儿童等弱势群体提供福利服务；二是要实现保障形态的转变，即由仅提供基本生存保障的救济型转变为提供生活照料、医疗保健、文化教育、体育健身、休闲娱乐等全方位服务的福利型。漳州会议彻底改变了中国社会福利工作理念，北京的社会福利工作也开始了新的历程。近20 年来，北京的社会福利尤其以养老服务业最为突出，各类福利院、养老院、老年护理院的蓬勃发展，承担了社会上大量的养
老服务需求，逐渐形成一个养老服务产业，而大量的家庭养老支持系统、社区养老服务系统、院舍养老服务系统形成了老年社会福利服务体系。
（三）21 世纪初的社会福利社会化开创了养老服务业的新局面。2000 年民政部为改变社会福利的落后状况做出了重大的政策性改变，由国家统包统管社会福利事业的局面向动员社会力量投资兴办社会福利事业转变，提出了社会福利社会化的策略。北京市结合自身特点，在多方面推行社会化。一是实现投资主体多元化，采取国家、集体和个人等多种渠道投资方式，形成多种所有制形式共同发展养老服务业的格局；
二是实现运行机制市场化，按照产业化思路和市场规律发展养老服务业，在强调社会效益的同时注重经济效益，努力实现良性循环、持续发展；三是实现服务方式多样化，充分利用家庭、社区福利服务网络和养老福利机构等载体，因地制宜开展集中、分散、上门包户等多种形式的福利服务，满足不同群体不同层次的需求；四是实现服务队伍的专业化与志愿者相结合，逐步提高养老福利服务队伍的专业化水平；建立职业资格和技术等级管理认证制度，建立一支专业化福利服务队伍（1）。
年代以来，北京市制定的多项扶持政策促进了养老服务业的发展，一是从法规上明确了养老服务机构的法律地位，承认社会办养老服务机构的合法性；二是从经济上给予养老服务机构以支持，减轻了养老服务机构在建设和经营中的经济困难；三是建立了养老服务质量标准体系，规范养老服务行为，指明了养老服务机构管理与服务的努力方向；四是从情感上给予投资者以抚慰，承认其为社会做出的贡献，以示政府对他们的支持。经过几年的努力，根据2004 年底统计北京市共有各类养老机构319 所，床位总数28488张，其中，政府办养老机构241 所，床位19124 张；社会办养老机构78 所，床位数9364 张。目前，全市每百名60 岁以上老人拥有床位1.5 张。
二、北京市促进养老福利服务的基本做法
（一）对养老服务业的导向作用。在北京市养老服务业的发展中，政策的导向作用得到充分的体现。这种导向作用一方面体现在机构建设的速度上，1999 年，北京市养老服务业经过40 多年的发展共有养老服务床位11000 余张，养老服务供需矛盾紧张。为了改变这种落后局面，北京市政府及相关部门制定了扶持养老服务业发展的各种税收减免、收费减免、政府加大投入、财政补贴政策和养老服务机构执业准入制度，鼓励社会各界投资兴办养老服务机构，使社会办养老服务机构合法化，这些政策充分激励了各方面兴办养老服务机构的积极性，引导一大批资金投入到养老服务业中，新办养老服务机构如雨后春笋迅速增长，“十五” 期 间净增养老服务床位16000 多张，平均每年增加床位3000 多张。另一方面体现在服务质量、管理水平的改善与提高上，“十五”期间，北京市颁布了《养老服务机构服务质量标准》、《养老服务机构院内感染控制规范》、《养老服务机构医务室控制规范》、《养老服务机构星级评定与划分》等地方性标准，并且制定了
养老护理员及养老机构院长须经培训持证上岗的规定，这些标准与规定具有鲜明的导向 性。
（二）对养老服务业的调控作用。一是通过扶持政策调节全市养老服务床位的发展，缓解供需矛盾。北京市制定的一系列扶持政策，目的就是动员、鼓励和扶持社会力量投资兴办养老服务机构，全市社会办养老服务床位从1999 年的不足4000 张增长至2004 年的近万张。2005 年3 月，市民政局制定了对社会办养老机构按入住人数，每张床位每月补助100 元的政策，取得明显成效。
二是通过政策法规设定行业准入制度，制定投资主体资质和机构建设标准。一方面对投资主体（法人和自然人）兴办养老机构的资格给予规定，包括身份合法、资金充足、设施设备完备等，以确保投资行为的合法性。另一方面对建设规模给予规定，养老服务业的一个显著特征就是规模出效益，小型养老机构由于场地小、资金有限，配套设施不全，很难保证服务质量，经营效益差。
三是通过行业标准规范服务行为，提高服务质量。北京市通过制定养老服务业服务质量标准体系，规定了养老服务机构的设施设备、服务项目、服务流程、服务质量指标、服务人员资质、管理制度等多项标准，其中有些标准是强制性标准。这些标准的制定，使养老机构知道应为服务对象提供什么服务、如何提供服务、服务到什么程度，同时也为入住机构的老年人提供了维护自己合法权益的依据。经过几年的贯标实践，北京市的养老服务业改变了过去的服务无标准、管理无依据的局面，逐步实现规范化、标准化，服务质量得到整体提升。
三、北京市养老福利服务面临的机遇和挑战
（一）大力发展养老服务业必然性
一是完善社会保障制度的需要。社会福利是社会保障体系的组成部分。政府举办的养老服务机构，服务对象是“三无”、“五保”和“优抚对象”等弱势群体，这部分人除了通过社会保障途径获取基本生存资源之外，没有其他获取财富的途径。另外，养老服务机构服务的大多数对象是退休老年人，由于特定的历史原因，他们在青壮年时为社会做出了巨大的贡献，但却没有获得应有的报酬，使他们到目前成为低收入、低存款的弱势群体。
二是规范行业管理的需要。北京市养老服务业行业管理迫切需要完善政策法规体系，其管理
行为必须以政策法规为依据来实现。例如，通过制定区域发展规划来合理配置北京市养老机构的区位分布，限制不合理区域建设，以协调机构建设布局与区域老年人服务需求相适应；制定老年人福利机构建筑设计规范，规定养老机构建筑设计标准，以适应老年人生理特点和生活需求；建立安全检查制度，制定各种应急预案，确保养老机构内老年人的安全；实行养老护理员培训和持证上岗制度，以
提高从业人员素质；制定年检制度和行政处罚的规定，以监督养老服务机构保持福利性、公益性方向及合法经营等等。
三是提高服务质量的需要。建立养老服务业政策体系目的之一是为了提高养老服务业服务质量，为老年人提供更加人性化、个性化的服务。北京市建立的养老服务机构服务质量标准体系，规定了养老服务机构的服务内容、服务标准、服务流程、操作守则，形式上这些内容都是开展养老服务应遵守的规则，本质上这些规则蕴涵着以人为本的服务理念。
四是促进事业发展的需要。中国的老龄化问题已相当严峻，养老服务业的发展已迫在眉睫。根据2000年第5 次人口普查数据显示，当年北京市60 岁以上老年人已达到188 万，预测2005 年底北京市老年人口达到192 万，到2020 年，北京市60 岁以上老年人口约349 万人（1），平均每5 个人中就有一名老年人。多年来，我国实行计划生育政策，逐渐形成4、2、1 家庭结构，家庭养老功能弱化，养老问题逐步突显，越来越成为公众关注的重要社会问题。据调查显示今后的15 年中北京市养老服务机构需要有一个大规模的、快速的发展，政府必须制定养老服务业中长期发展规划，通过政策扶持和引导，发挥政府的主导作用，积极推进社会福利社会化，促进养老服务业与经济社会同步发展。
（二）制约养老服务业发展的因素
一是市场经济规律。在社会主义市场经济条件下，各种方针、政策、规划的制定都需要遵守市场经济规律，否则即无法实施。如北京市政府在2000 年制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》中规定了向老年人、残疾人、孤残儿童开展养护、托管、康复服务的社会福利机构，使用电力按居民生活收费标准付费。在实际执行过程中此项政策一直未能实施，因为电力部门是企业，其按中央政府规定的收费标准收费，按照规定的标准向国家上缴税费，如果对北京市的社会福利机构实行优惠收费，每年要减少近300万元收益，但是企业向国家上缴的税费却不能减少，这部分资金只能由企业自行负担。因此，在市场经济条件下，必须遵循市场经济规律制定政策，考虑到各方面的利益，否则所制定的政策只能是一纸空文。二是社会保障制度的不完善。据北京市老龄委提供的数据，2000 年城区退休人员的月平均退休费730元，郊区退休人员的月平均退休费350 元；2004 年北京市政府公布2003 年城区
退休人员的月平均退休费940 元；《北京市养老机构需求调查报告》显示60 岁以上农村居民（及其配偶）的月平均收入是511.68元。这种现状对养老服务业的发展及其规划制定都产生较大影响，一方面有很多老年人需要进入养老机构，但由于经济支付能力不足而无法进入，另一方面根据人口需求预测需加快养老服务设施的建设，但机构入住率较低影响了机构发展的势头。这种两难局面增加了制定养老服务业发展规划和设计总体发展思路的难度。
三是行业管理体制的不规范、不健全。目前北京市养老服务业的管理体制是，市民政局负责全市养老服务业的行政管理并直接管理市民政局举办的市级老年人福利院，区县民政局负责本区域养老服务业的行政管理并直接管理区民政局举办的养老服务机构，乡镇政府、街道办事处负责管理自己举办的养老服务机构。这种管理体制适应了计划经济体制，在市场经济体制下有很多弊端。首先，服务的提供者与政策的制定者的同一，在制定政策的时候容易产生视角扭曲，不是从被服务者的角度考虑问题，而是更多地考虑政府所属部门的利益，不利于事业的发展。其次，服务者与管理者的同一，形成既当球员又当裁判的现象，如何能够很好地行使政府监督管理的职能。再次，政府作为服务提供者与社会养老服务提供者发生竞争关 系，在制定政策的时候，难以保证做到公平、公正。
四是投资体制的制约。目前我市养老服务机构建设的投资体制是各区县自己筹措资金建自己的养老服务机构，这种体制限制了全市社会福利事业建设的统筹规划。养老服务机构的服务对象并非局限于某一区域内的人群，而是为全市老年人服务。但是在机构建设的条件方面，有些地区缺乏土地资源，有些地区缺乏建设资金，投资体制限制了地区间的互补，弱化了上级部门对全市养老服务业发展的统筹与调控。2002年，市政府发布的《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》中规定的养老服务机构配套建设指标目前落实状况不好，虽然有很多原因，建设资金不到位是最重要的原因之一。
五是思想观念的制约。中国社会养老的传统是家庭养老，养儿防老的观念根深蒂固，20 世纪90 年代之前有子女的老人到机构养老的数量很少。当时社会的养老观念影响着制定养老事业发展政策的方向，90年代前期北京市养老服务业发展的重点是开展社区养老，在街道建立小型养老院和托老所，为老年人提供就近、简单的生活照料，在居委会开展包户服务，为高龄老人和生活有困难的老人提供上门服务。随着经济的发展，社会的进步，人们生活质量的提高，养老观念发生了巨大的变化，越来越多的老年人希望到养老服务机构养老。据调查，城乡居民养老观念有了明显改变，城镇60 岁以上居民中有74.4%的调查对象同意“不能指望独生子女照顾父母的晚年生活”，93.1%的调查对象同意“对高龄和不能自理的老人来说机 构养老是一个好的选择”。农村60 岁以上农民中有69.8%的调查对象同意“老人可以在养老
机构安度晚年”，90.2%的调查对象同意“对高龄和不能自理的老人来说机构养老是一个好的选择”。
四、促进北京市养老服务业发展的对策和建议
（一）研究科学的发展规划。目前北京城市规模急速扩张，城区已无可利用土地，近郊可利用建设用地也越来越少，应及时做好养老服务业的科学发展规划。第一，要立足近期，着眼远景，为应对2010 年后老龄化的高速发展预留空间，适度提高发展指标，超前发展，在城市发展详规中要预留养老服务业建设用地。第二，合理规划养老服务机构布局，加快城乡结合部和近郊区养老服务机构发展，转移城区机构养老压力，保持偏远区县现有机构规模，调整机构布局不合理的局面。第三，调整服务结构，鼓励、扶持护理型机构建设，扩大护理型床位比例，改变护理型床位少的服务结构，满足社会需求。
（二）完善相关政策法规。一是制定行业管理的政策法规。2004 年7 月1 日行政许可法实施后，国务院公布的行政许可项目中保留了对港澳台和国外资金在大陆兴办养老服务机构的行政许可事项，国内资金兴办养老机构未列入行政许可事项，但也未列入明文取消的行政许可事项。这样，一方面形成了国内外资金在养老服务业准入的不平等现象，一方面出现了对国内资金投资养老服务业是管、还是不管的混乱局面。
据了解，全国各地民政部门还在执行国内资金兴办养老服务机构的审批制度，认为兴办养老服务机构关系到广大人民群众的切身利益，关系到老年人的人身安全，必须符合严格的标准和条件，经过严格的检查方可开展服务。但是，目前养老服务机构的行政审批没有必须的法律法规依据，当前的首要之事就是尽快制定养老服务业的行业管理法规，完善行政管理政策，规范行业秩序，使养老服务机构合法、有序经营。二是制定非营利性和营利性机构的分类管理政策。目前北京市的养老服务机构受市场因素的影响（主要指老年人交费的承受能力和机构自身的盈利状况），无法明显区分营利和非营利两种性质。为适应形势的发展，完善管理制度，应研究和明确不同性质养老服务机构的界定标准，实施不同的管理政策，如税收政策、资助政策、收费价格政策等，实行分类管理，既满足老年人不同层次的服务需求，又保护投资者的合法利益，同时又保证政府资助资金使用的合理性。
（三）制定协调发展的投资政策。一种方式是养老服务机构建设纳入全市整体建设规划，由全市统一规划，统筹考虑建设资金和建设用地，使养老服务机构的建设形成全市一盘棋，调整机构的地域分布不合理局面，克服区域资源分布不均的状况，根据人口和需求实际，合理安排养老服务机构的建设，使资源、需求和服务的提供达到最佳配置。另一种是由市建立养老服务机构建设引导资金并统一安排建设用地，对区县政府部门兴办养老服务机构给予经费
支持，采取地方政府拿一点、市里补一点的方式，共同筹资兴建养老服务机构，减轻地方政府财政或用地的难题。
（四）发挥行业协会作用。尽快成立北京市养老服务行业协会，制定相关政策，合理配置行业协会与政府之间的权利义务，科学界定政府与行业协会的职责权限，按照市场经济的要求，协会实行行业自律，分清政府部门与行业协会的不同性质、任务、作用和工作方式，科学地设定政府机构的行政管理职能和行业协会的自律管理职能，实现政社分开，把政府工作转向抓好宏观管理和加强对协会的依法监管方面来。
规定政府与行业协会之间的相互作用及联系，如政府对行业协会监督的权力，而行业协会则有接受政府依法管理的义务；行业协会有依法参与和监督政府管理的权利，政府则有依法接受行业协会参与和监督的义务。
（五）探索集团化运作模式。在市场经济条件下，养老服务机构的经营表现出明显的规模与效益的正
比关系。在目前我市养老服务机构投入资金有限的情况下，可以探索以市、区级大规模养老服务机构为龙头，带动较小规模机构实行集团化运作的经营方式，如市、区级福利院与地域相近的街道、乡镇养老院结合组成养老服务集团，在餐饮、洗衣、采购、设备维修及其开展心理辅导、康复指导等多方面实行设备和人员的资源共享，减少单个机构的设备和人员的配备，减少投入节约开支，降低成本提高效益。实行集团化运作需打破现行的管理体制、经营机制，对当前政府办的养老服务机构事业单位管理体制进行改革。
（六）探索多种形式的养老服务。机构养老只是多种养老方式中的一种方式，在发达的西方国家，机构养老的老人也仅占全部老人的5?7%，绝大多数老人还是在社区和家庭养老，因此，大力发展社区养老服务和家庭养老服务还是今后政策引导的重点之一。要扶持居家养老服务和社区养老服务的发展，完善养老机构服务功能，建立起以居家养老为基础，社区老年福利服务为依托，养老服务机构为骨干的协调运作的养老服务体系。要调整服务项目结构，积极兴办养老护理院、日间照料中心、家庭敬老院、家庭养老服务社等养老服务机构或养老服务组织，做到颐养与护理相结合，机构养老与社区养老、家庭养老相结合。要建立和完善科学管理制度和工作标准，对居家养老、包户服务、日间照料、紧急援助和社区服务、机构服 务等养老服务形式制定相关制度和标准，为老年福利服务创造良好的制度条件。要保障城市“三无”、农村“五保”和城乡低保等困难老年人的基本生活权益，采取多种方式解决他们的养老问题，同时要逐步引入市场机制，大力发展多层次、多样化的老年福利机构和服务组织，按照不同的服务对象、硬件设施条件和服务项目确定收费标准，构建一个福利性、公益
性和经营性并举的老年福利服务体系，满足不同层次老年人的福利服务需求。
