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农村义务教育财政转移支付的改革与完善
内容摘要：我国目前实行的是“以县为主”的基础教育体制，分税制体制下财权与事权不匹配的矛盾日益突出，县乡财政困难带来了农村义务教育投入的严重不足，拥有雄厚财力的中央政府和省级政府对农村义务教育投入过少，成为了人们关注和探讨的重心。在财政体制不可能大变的情况下，改革方案集中在事权调整和转移支付制度的改善上。关键词：义务教育 转移支付 财政
农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位，我国是一个农村人口占多数的发展中大国，有着世界上规模最大的教育，中小学在校生多达1.6亿。据《中国统计年鉴2009》显示，2009年全国初中生的38.7％和小学生的61.3％就读于农村学校，但仅有36%左右的义务教育经费投入到了农村。长期以来，教育投入不足一直是困扰我国义务教育发展的难题。随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的完善和实行，特别是随着农村税费改革的试点进行，建立和规范义务教育财政转移支付制度，改革政府财政预算，加大教育投入，通过转移支付加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度，是农村义务教育发展的当务之急。
一、农村义务教育财政转移支付的方式
农村义务教育财政转移支付主要采取两种形式：一般性转移支付和专项转移支付。不同的转移支付形式有着不同的经济和社会作用。
（一）农村义务教育的一般性转移支付
一般性转移支付能够体现均等化效应，又称无条件转移支付，指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。一般性转移支付的目的是确保地方政府有财政能力提供同全国大致相当的义务教育服务它根据不同地方政府的财政收入能力和支出需求，根据公式计算出对其的转移支付数额，贫困地区可以在公式中应用较低的基数，与其薄弱的财政收入能力对应，因而可以计算其较大的差额，作为转移支付的标准。这样，贫困地区便获得了更多的补助，相对缩小了与富裕地区的财政能力差异。
（二）农村义务教育的专项转移支付
专项转移支付一般用于特定项目的补助，资金使用有明确规定，下级政府无权变动。通常这类转移支付还要附加一些条件，具有很强的政策性。根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，专项转移支付又分为：配套补助，是指上级政府为支持地方义务教育某一特
定活动而提供每一元钱，地方政府必须按一定的比例进行配套。按补助的规模是否有限额还可分为封顶配套补助和无封顶配套补助。非配套补助，又称一次性的专项补助，这类补助一般按公式一次性地拨付给地方。农村义务教育的专项转移支付主要是针对农村地区义务教育经费的短缺与县乡级财政能力薄弱无力承担的状况，由中央和省级政府对其进行专项补助，根据不同地区农村发展状况的不同，确定差异化的专项转移支付金额。由于在义务教育领域存在贫困地区和富裕地区的巨大差距，通过专项转移支付既可以平衡城乡之间的义务教育经费差距，又可以通过对边远地区和西部欠发达地区给予更大的专项转移支付金额，促进不同地区间的均等化效应。
二、农村义务教育财政转移支付的问题
（一）我国农村义务教育转移支付中的教育资金严重不足
虽然，中央及省级政府都在不断加大对义务教育的转移支付，但是在实践中由于各方面的因素影响，并没有真正做到这点。教师工资拖欠问题严重、学校公用经费不足、学校危房改造资金欠缺等等，使得农村义务教育经费在一段时期仍然存在严重的缺口，没有足够的资金供给。
（二）我国农村义务教育发展中各级政府事权财权不匹配
在分税制财政体制改革中，我国各级政府在财政收入上进行了财权的上移，中央政府集中了更多的财力，但是同时地方政府仍然承担着较大的财政支出责任，这样财权和事权分离，地方政府主要是县乡级政府没有足够的财力去实现其在义务教育中的职责，于是置义务教育发展于缓慢之中。另外，在义务教育发展中，中央政府和地方政府事权划分不明确，中央政府和地方政府存在交叉的事权范围和都没有涉及的领域，出现了政府的缺位和越位问题严重。
（三）农村义务教育转移支付的监督体系不健全
现阶段，我国农村义务教育转移支付缺乏完善的监督体系和法律规定。在转移支付过程中仍然存在义务教育转移支付资金挤占、挪用和占用现象，使得义务教育资金不能及时、足额下拨到相应层级的政府，用于农村义务教育的教师工资、学生公用经费和校舍改造等方面。监督体系不健全表现在没有对应的法律规范和相应的监督机构来实行。
（四）农村义务教育转移支付制度的相关配套体制改革滞后
首先是人事制度改革的落后，农村义务教育转移支付需要政府设立相应的机构进行转移支付资金的专项管理和划拨，以及转移支付资金的使用效果评价等。但是相应的人员和机构都没有完全实现这个职责。其次是没有建立完善的资金使用效益评价体制，无法合理有效地
对转移支付资金的使用进行绩效评价和管理追踪。
三、转移支付低效率的原因
（一）利益的博弈
在目前的财政体制，中央和31个省级和地方政府在博弈之间存在的复杂关系的转移支付。地方政府对自身利益的最大化，从中央政府争取最大限度的预算规模，由于信息不对称，中央财政资金的财政拨款，主观，武断和偏颇的转移支付。
（二）制度的冲突
在中国农村义务教育采取“当地政府为主，多层次的政府承诺”的制度，从国外的经验和做法很多，但我国与西方或亚洲其他国家的政治制度不同，“当地政府为主”的前提系统，更彻底的经济分权和财政分权，每一级政府提高收入和一个独立的财产（包括立法权）有足够的财政资源，以确保义务教育。在中国，过多的集权或分权太有害于国家的发展，也有政治和制度因素，所以不能死搬硬套外国模式。
（三）专项转移支付被挤占一般转移支付没有设定用途
专项转移支付的实际落实情况仍未得到很好解决，专项经费被挤占与地方政府财力不足及专项资金的管理与监督存在较大问题有关联，而一般性转移支付没有设定用途，可由地方政府自由支配的制度特点，决定了在地方政府财力不充裕的条件下，伴随着地方政府承担职能的多样性、目标责任的多层次化趋势，支出需求日趋增大，难以保证足额用在农村义务教育投入上。
四、西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较
对义务教育专项转移支付进一步细分，可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付，称指定用途的（如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育）为专项义务教育转移支付这样，可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式：
（一）中央政府负担教育工资：法国
法国义务教育财政的重心为中央政府，中央政府负担了义务教育公共支出的70%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上，因此，义务教育经费的政府间转移支付力
度很小。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障，地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。
（二）一般性转移支付为主：德国
德国义务教育财政重心在州一级，教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户，即由州政府直接转移给教师个人，这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的75%左右，仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。但是，州政府之所以有能力承担教师工资，是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在义务教育转移支付，各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。
（三）义务教育专项转移支付为主：英国、美国
1、一般性义务教育转移支付：英国
英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。1994年英格兰学校拨款局（负责中央直接拨款学校的拨款）成立以前，中央政府负担义务教育的比例在10%以下，转移支付的力度很小。此后，中央直接拨款学校发展很快，中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高，但这部分经费是拨给直接拨款学校的，不体现为政府间转移支付。总之，英国义务教育财政转移支付的力度较小，一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费，另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。
2、一般性和专项义务教育转移支付兼备：美国
美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费，在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用；联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童。两级政府各司其职，互为补充。相较而言，州政府的作用要大得多。
（四）一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合：日本
日本的义务教育经费由三级政府分担，中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面：国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付，在地方交付税分配额的计算中，中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的95%被用于义务教育，属于义务教育专项转移支付，而且专门规定了用途，分别负担义务教
育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等，因此还是专项义务教育转移支付。
五、我国农村义务教育财政支付转移制度的改革与完善
（一）调整一般性转移支付的结构，降低税收返还比例。
一般性转移支付是均衡地方财力，实现义务教育公平目标的最佳形式。因此，要有效利用一般性转移支付的优势就必须调整目前的结构比例。税收返还占一般性转移支付的主要部分，因其以地方上缴税收水平为基础，故不能缩小地区间贫富差距，为此应该降低该比例。
（二）加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。
与一般性转移支付相比，义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育，有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理。因此,在我国义务教育管理体制尚不完善的情况下,应尽量加大专项转移支付的力度。同时,扩大专项转移支付规模,增加人员经费等固定支出,把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。对配套性补助要重新设计配套比例,使之与各级政府的财力相匹配。
（三）明确各级政府的事权和财权划分
建立规范的义务教育财政转移支付制度，必须把各级政府的事权和财权划分清楚。进而才能为义务教育财政转移支付提供准确的财政标准收入和财政支出需求的数据，规范转移支付流程和结构。中央和省级政府应该成为农村义务教育的支付主体。中央以及各省政府必须成为农村义务教育的投资主体。自改革开放以来，我国的综合国力和财政能力逐年提高。而中央财政完全有能力在农村义务教育的财政方面发挥应有的宏观调控作用，中央财政也有能力为农村义务教育的发展提供更多财政方面的支持。因此中央和地方各级财政部门必须在农村义务教育中担任起重要责任，这是解决农村义务教育经费问题的根本办法，同时也使其在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节的作用。除了财政部门外，各地政府也应对农村义务教育中的财政方面给予一定的重视。
（四）建立健全农村义务教育财政转移支付制度的监管体系
确定了转移支付的模式后，对转移支付的整个流程必须建立起完善的监督管理体系，以保证义务教育转移支付资金及时、足额下划到相应层级的政府并被用于义务教育的经费支出，避免出现挤占、截留和挪用等情况的发生。可以制定相关法律法规，在其中专门对义务教育财政转移支付进行原则、总量、分配资金运行及各级政府的责任作出规范性要求。鼓励社会公众和新闻媒体也参与到义务教育财政转移支付的监督中来。
六、结语
办好农村义务教育，对于造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大
批拔尖创新人才，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长积累后劲，其重要性是不言而喻的。然而，要使农村适龄儿童均能受到良好的义务教育，必须要有合适的农村义务教育财政体制作为支撑。义务教育作为一种公共服务，是一种政府行为，义务教育投入应由各级政府提供。我国是发展中国家，地区之间、城乡之间在经济与教育发展水平上存在着巨大的差异，贫困地区县、乡两级政府财力十分有限，中央政府对地区义务教育的转移支付确实能发挥一些激励作用，但法制环境的改善和政治体制的改革所需较长的时间和路程，这将严重延缓农村义务教育发展的进程。重新划分与调整政府间财政支出责任，即增大中央政府对义务教育投入的责任的政策作用大于义务教育投入低，重心化，地方投入不足，依靠中央政府的转移支付的作用。正基于此，我认为,农村义务教育应由中央政府和中央财政承担，因为农村义务教育效应最大，是关乎人口素质提高及中国整体义务教育水平的公共产品。
参考文献
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