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跨区域农村新型社区管理模式实践探索
——对三郎镇天国新村的调查与思考
冯龙庆 苏茂林 武素迁
“5.12”汶川特大地震后，农村受灾群众的安置工作是我市灾后重建的重点工程。在这个重大的系统工程中，如何结合我市实际，科学合理的建设受灾群众安置区和安置区的有效管理是亟需解决的理论和实践问题。通过干部群众三年来的不懈努力，三郎镇天国新村在震后满目疮痍的大地上，建成了村容整洁、楼房林立、管理有序、灾民满意的新型农村安置区，成为我市农村灾后重建的一颗耀眼的新星。安置区建设突破了原有自然形成的农民住居格局和村社管理模式，现存的农村行政管理理论范式和实践经验都将失去现实性，新的农民安置区呼唤着新的村社管理理论和实践的探索。对天国新村的治理模式进行调查研究，以总结鲜活的经验、探索问题的根源、思考继续前进的路径，将有益于我市新农村建设和统筹城乡工作的现实需求，对今后我市新农村发展有很大的启示意义。
一、三郎镇天国新村概况
崇州市三郎镇天国新村坐落于原三郎镇天国村，是我市灾后重建的农民永久性集中安置点。占地面积约460亩、306682m2，建筑面积约200亩、133455m2，道路公共设施沟渠占地约110亩、73177m2，绿化面积约150亩，人均绿化面积约24m2。该新村共安置三郎镇七个村和一个社区部分农户，共计1200多户、4300多人。新村现有居住户行政分属于全镇七村一社区，其中原天国村农民只有74户（共计274人）入住。农民以户为单位，按人口数入住相应户型的房屋，形成邻居不同村、隔壁不同社，集中居住、行政分属的“杂居”新村社区。同时当地青壮年农民多外出务工，留守本地的是“386199部队”（38指代妇女，61指代儿童，99指代老人），人力资源严重匮乏，基本上没有能力参与新村社区自主管理。如何让这个大社区有效运行，管理好、维护好受灾农民新居，如何让受灾农民在此安居乐业是三郎镇党委、政府所面临的新挑战。自去年入住后，广大干部群众从实际出发，集思广益，勇于创新，在实践中逐渐摸索出一套行之有效的新型农村社区管理模式，在实践中取得不菲的成绩。
二、天国新村模式的主要做法
社会管理模式和管理对象之间必须同向运动和发展。三郎镇受灾农民入住天国新村安置点后，打破了原有行政村固定的行政区划和范围，形成类似城市社区的农村新型社区。从散居到聚居，原有乡亲邻里社会关系、生产生活方式发生了巨大变化。新实践、新对象促使原有村社治理模式必须有新的突破和发展，天国新村在实践中逐步探索出一条行之有效的新路。
（一）成立机构，组建天国新村安置点管委会
机构设置是有效管理的前提，由于新村安置农民分属不同的村社，行政隶属一时难以重组，原有村级行政机构分散于各村原址，为保证有一个统一的机构具体负责天国新村社区管理，在正式入住之前，三郎镇党委、政府出资，组建“天国新村安置点管委会”专职负责社区管理。管委会由主任、副主任，物业管理员、治保巡逻员、保洁员组成，成员大多数是原天国村灾民临时安置点的管理人员，有一定的群众基础和管理经验。主任、副主任统筹协调社区主要事宜。物业管理员三人，一名内勤负责接待群众的来人来访和意见反馈，及时将群众的意见和建议向上级汇报，及时安排处置住户遇到的生活问题和安全隐患；一名水电工，负责解决社区内居民水电问题；一名外勤人员，主要协助其他两名工作人员做好物业方面的其他工作。另外，保洁员11人，主要负责社区内坏境卫生工作；治保巡逻队员6人负责社区内治安和公共秩序的维护工作。
（二）化整为零，实施分区组团管理
天国新村是一个开放式的灾民安置点，入住农户多，人员复杂，仅管委会的力量还无力实现全覆盖管理。为了营造一个“整洁、安全、乐活”的小区生产生活环境，管委会充分征求住户意见，在现居住地实行“分区组团”管理。以区内干道为界划将整个社区分为A、B、C、D四个区，每个区以“组团”的方式进行管理。每个组团区选举产生一名负责人（区长），负责协助管委会引导住户积极参与组团内和社区公共区域的安全、卫生事宜；每个组团区内以相对集中的楼栋组成小院，选举产生一名负责人（院长），负责协助区长引导住户积极参与组团内和社区公共区域的安全、卫生事宜。管委会依托区组团，形成层级合理、责任明确的全覆盖统筹管理机制，实现整个新村有序管理。
（三）多种形式，激发社区居民主动参与社区管理服务工作
管理会成立以来，采取多种形式对小区住户进行宣传教育，树立社区共建共享的意识。利用巡逻员、保洁员与群众频繁接触、相互比较熟悉的优势，在茶余饭后、红白喜事、健身娱乐等非正式场合，加强对农民社区管理意识的宣传和引导，让他们积极支持、配合并参与社区管理和服务；通过组织文艺活动方式加强社区成员之间的联系，加强社区服务人员（管委会成员）与居民之间的联系，进而改善居民与管委会成员之间的关系，宣传社区管理的政策和条例规范；充分调动妇女力量，以“三新”活动为契机，“门前五包”为载体，通过评选“清洁之家”、“文明之家”、“清洁小区（院）”、“文明小区（院）”等活动，营造住户居室整洁、社区环境优雅的小区。发动老年人组成老年巡调队，发挥其威望高、闲暇时间比较多的优势，巡视督查小区环境卫生秩序、治安隐患，调解邻里纠纷，形成社区管理的有效力量；发动具有一定技术专长、具备服务能力的热心人组成志愿者服务队，义务协助管委会做好社区基础设施维护工作，并为居民提供义务服务。通过评优奖优，对社区管理和服务工作较为突出的保洁员、巡逻员、组团和居民个人进行奖励，激励和提高居民参与社区管理的积极性和创造性。
三、天国新村模式目前存在的问题
（一）管委会与村（社区）责、权、利难以协调统一
天国新村是由三郎镇七个行政村和一个社区的部分灾民，只按户型、打乱原籍集中安置形成的。灾民的行政区划归属未改变，土地也没有随着村民的搬迁而随之流转，新村居民在行政、经济上仍隶属原行政村，心理归属也倾向于原行政村。管委会和原有行政村行政机构的职能没有进行有效整合，两套班子分别服务于同一对象，同一对象居、籍不同辖区，管理服务主体与客体之间不能有效对应，管理服务工作无法有效指向其对象。管委会与原有行政村两委职责交错、分工不明确，责、权、利难以协调统一，导致管委会缺乏有力的管理权限、社会管理服务境地窘迫尴尬。
（二）社区自治管理短期内难以实现
天国新村内的入住居民都是5.12地震的灾民，由于经济条件差，才选择统规统建住房，享受国家补贴安置，承担意识薄弱、能力不足，短期内难以适应物业自主管理、自主服务；社区内稍有文化、技能的青壮劳力又外出务工，留守人员多为年龄较大或年龄较小的老人或儿童，大多数文化程度较低，而难以承担起现代社区的管理重担；此外，社区机制尚未建立理顺，农村公共服务资源未能得到有效、合理地配置，真正意义上的社区自主管理在短时期内难以实现，只能由政府临时成立的管委会作为社区自治管理的过渡模式来实现社区暂时管理。
（三）管理成本较高，政府负担过重
目前，天国新村管委会成员共21人，按每人每月1000元的劳务补助计算，仅此一项支出，每年就将近30万；公共设施维护、办公经费支出和管理费用，亦是一笔不小的开支，一年至少需要10多万元。这对一个自身没有集体经济资产、缺乏“造血”功能，不成建制、没有长期保障资金投入的社区来说，给当地政府带来了巨大的负担，更不利于社区管理的持续发展。
四、对天国新村发展的几点建议
（一）调整村社区建制，按属地管理原则建立新村社区管理组织，健全社区自治管理机制。要实现天国新村的顺畅、统一管理，宜将新村1200多户居民按照产改后自由迁徙原则，从原有行政村中剥离出来，政经分离、人户统一，实行属地管理，建立新的社区行政区划，由社区组织进行管理服务。
（二）建立社区管理服务机制，培育社区自治能力
社区自治是社区管理的必然趋势，建立相关机构和制度是实现高效、有序、科学、可持续社区管理服务的必要条件。天国新村管委会在临时过渡管理基础上，要尽快做好“渡”的基础准备，学习总结先进管理经验，建立健全社区管理体制机制，理顺关系，引导居民实现自主管理。建立新型农村社区党组织、管理委员会联席会议制度等，党组织、居民委员会、议事会、经济组织、小区管理委员会、综合服务中心及各类社会组织，各施其职、各行其事；对涉及新型农村社区发展和居民切身利益的各项事务，必须按照“四议两公开”工作法执行；建立健全民意表达机制，引导居民以理性、合法的方式表达意愿，畅通民意表达的渠道；建立健全监督评价机制，完善新型农村社区事务公示制度，公开办事制度和办事程序，保障居民群众的知情权、参与权、选择权、监督权；建立健全表彰激励机制，对在新型农村社区建设工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。
（三）合理配置社会公共服务投入，化解新村管理运行困难。要实现天国新村管理服务的可持续运行，需要社会公共服务资金的必要投入作为基础保障。在新社区未成建制、没有专项公共服务资金投入前，可与居民原属村社协商，按一定比例合理转移部分村级公共服务资金，投入新村管理基金，贴补新村运行，减轻政府负担。
（四）加快培育新村集体经济，增强新村造血功能，解决社区管理的后顾之忧。新村管理服务的可持续，除了政府的投入输血作为启动基础，关键在于自身要具有一定的造血功能。因此，社区管理组织要充分利用社区资源进行产业发展，增强管理和服务能力。协调并移交部分蜀兴公司所属的社区公共服务配套设施（主要为预留商铺）经营权给社区，由管委会按市场机制招引社会资金建立公共服务机构，盘活社区资源；利用自身的150余亩绿化地，联合绿化企业进行苗木地经营，既免费解决了小区的绿化、省去了管理费用，同时还可从土地出租中获得一定收益补充小区建设管理资金；兴办新型农村社区经营实体，为新型农村社区居民提供超市、农贸、家政、配送等方面全方位的服务，满足社区居民多样化、个性化消费需求；结合山区实际，引导社区居民发展旅游、经济作物种植产业，鼓励农民外出务工等多种形式增加农户收入，改善生产生活方式，为实现社区自治管理打下坚实基础。
（五）市场化运作，完善社区公共服务体系。社区管理要按照“谁受益、谁负担”的市场化运作模式进行，由政府投入转变为业主自主管理，减轻政府负担。通过宣传引导新村居民加强主人翁意识，强化责任感，树立“自治共管”理念，形成“共建共享”氛围，自觉参与并承担物业管理服务工作及其费用；建立公共服务体系，创新基本公共服务提供方式，推动与居民基本生活保障密切相关的社会公共事业，建立包括劳动就业、计划生育、法律服务、就业服务、外来人口服务管理等服务机构的新型农村社区综合服务中心；完善党员服务体系，不断拓宽党员联系和服务群众的渠道，丰富党员服务群众的内容；加强公共文化教育服务，倡导崇尚科学、尊老爱幼、勤劳致富、邻里和睦、扶贫济困的社会风尚。
作者单位:中共崇州市委党校 课题组
