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领导干部考核主体研究
【摘要】领导干部考核是党的干部建设的一个重要工作。领导干部考核主体是干部考核是否科学民主的一个关键因素。在实践中，领导干部考核主体存在考核主体单一固定，素质不高及独立性差等问题。存在这些问题的原因是多方面的，主要是因为考核制度本身不完善、考核环境影响及考核成本的限制引起的。要完善领导干部考核主体，推进干部考核科学民主化，就要实现考核主体多元化、增强考核主体素质、促进考核主体权威公正。
【关键词】领导干部；考核主体；科学化
党的干部考核工作是党的干部建设的一个重要部分。党的十七大报告明确提出，要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”[1](P52)。作为在领导班子和领导班子考核中起关键作用的考核主体是否科学、民主不仅仅是关系到整个干部考核评价的科学性和民主性，更关系到党的干部制度改革，关系党的干部建设。
一、当前领导干部考核主体的现状与问题
考核主体是领导干部考核体系中的重要因素，承担了领导干部考核的重要责任，也是干部考核是否科学民主的一个关键因素。然而，在实际的领导干部考核中，考核主体存在诸多的问题，主要是科学化、民主化不够。这些不足给领导干部考核工作带来一定的影响。
（一）考核主体单一，缺乏民主
干部考核主体是干部考核的实施者和组织者，对干部的考核评价起着主导作用，考核情况很大情况上是由考核主体决定的。在实践中，干部考核主体存在的首要的问题就是现行的考核评价主体都比较单一，缺乏民意。考核主体一般是有上级组织部门负责考核，由组织人事部门的同志或临时抽调的同志组成考核小组。这些考核小组成员以组织、人事、纪检部门为主体，同时适当抽调其他部门的同志参与。同时，这些考核小组的成员还存在来源不固定，随意性较大的特点。但是，这些考核主体一个很明显的特征就是这些考核主体的组成人员都是局限在体制内，是单一而且固定。
考核主体单一固定，集中在体制内进行，必然存在一个另一方面的缺点，就是排斥了社会中介和群众参与考核。即使在考核评价的时候会适当的时候会有群众参与，但是，由于知情权不够，对被考核主体的信息知晓不够，加上其他存在的问题，群众参与考核在考核实践中往往成为摆设和形式。这导致的一个直接后果就是考核信息失真，使得考核缺乏真实的民意。
（二）考核主体素质有待提高，缺乏监督
在实际的领导干部考核中，整个考核的过程、考核结果的形成等等都是较复杂的，同时，考核对象本身的情况也是复杂的。因此，科学民主的干部考核就需要考核主体的组成人员具有较高的素质。但是，在领导干部考核实践中，考核主体的人员素质与科学民主的干部考核的要求还有一定距离。
领导干部考核是一项严肃的政治工作，对于考核主体的政治素质和道德修养要求较高。需要考核主体能不断加强自身党性修养，提升其公道正派的水平。同时，领导干部考核需要考核主体有较强的业务素质。这些业务素质主要包括个人考核能力与知识面。然而，有些考核成员对于干部考核的政策与规定理解不够，对于干部考核的重要性认识不足，在考核的过程中讲究人情圈子，政治原则把握性不强，从而使考核工作的质量与水平受到严重影响。有些考核主体的考核能力不够好，知人善任能力不够强，在干部考核谈话中不能有效鉴别考核信息的真实性，加上知识面不够，对于被考核对象所在岗位的业务不了解，从而也影响干部考核的准确性，影响干部考核结果的真实性。
同时，考核主体缺乏监督也是一个存在的主要问题。考核主体由于政治鉴别能力及个人业务素质方面而对干部考核结果产生的失误或错误，很多时候并没有得到应有的监督。在没有监督的情况下，那么“拟提拔领导干部进行的组织考察都会圆满结束，而问题干部也会在一片赞誉声中得以荣升的情形”[2](P8)的情况就一定会发生。这种情形也直接导致了腐败现象滋生。
（三）考核主体独立性差，缺乏信任度
考核是否公平公正，考核是否科学民主，与考核主体有着非常重要的关系。其中最重要的就是考核主体是否具有应有的独立性。考核主体具有应有的独立性和权威性，那么考核结果的真实性就能得到一定程度的保证，就能提高人民群众对领导干部考核的信任度。但是，在考核实践中，领导干部考核主体往往是由组织部门牵头，相关部门参与的人员临时组成，在考核结束后又随意解散，具有很大的不固定性。这种不固定的考核主体缺乏一定的权威性，影响人民群众对考核结果的信任度。这些临时组成的考核人员都是政府部门体制内的具有利益关系的群体的一部分，很大情况下与考核对象有着千丝万缕的利益联系。这些考核对象很多情况下是具有一定话语权的领导干部，反过来又可能会影响考核主体的利益。这些相互联系的利益相关性就往往直接影响到考核主体的独立性与权威性。
二、领导干部考核主体存在问题的原因分析
领导干部考核主体存在问题的原因是多方面的，有制度层面的因素，也有考核环境等的影响。具体来说，主要有以下几个方面：
（一）考核制度本身不完善
近年来，考核制度从国家法律法规、党内法规和规定层面、政策层面等方面做出有关干部考核规定。这些制度对考核结果、考核方法等做出了一些规定，对于建立科学的干部考核评价体系具有重要意义。但是，对于干部考核评价主体而言，这些制度还存在一些不完善的地方。
1、考核主体的监督落实缺乏配套措施。考核主体的监督对于干部考核的公正权威具有重要作用。对于考核主体的监督主要有群众监督、组织监督、法律监督、纪委监督等等。这些监督措施在一定程度上能有效监督考核主体。但是，在实践中，由于考核主体很大程度上就是上级部门或领导。作为被管辖的监督者去监督管辖自己的领导干部，在操作上还存在一定困难。同样，对于群众来监督考核主体，也缺乏一系列的配套措施来实施。虽然很多时候的干部考核有象征意义上的群众参与，其实由于这些参与制度缺乏可操作性，而使群众监督流于形式。
2、考核主体的组成结构没有进行严格规定。考核主体的组成结构是否科学对于考核结果的真实性具有关键性的作用。干部考核主体应当是多元主体。这个多元的干部考核主体应该包括上级组织部门、有关业务部门、社会中介机构及群众等等。当前，有关制度对于考核主体做了一些原则性的规定，提出要“加强群众的参与和监督，丰富民主形式，改进民主方法，提高民主质量”。然而，对于如何让群众参与考核，成为真正的考核主体，还没有做出严格的规定。同样，对于社会中介、有关业务部门如何参与考核，成为考核主体的一部分，也没有做出具体的规定。
3、对于考核评价主体的参与者没有制定具体可操作的方法。在干部考核中，充分的评价主体参与干部评价，是干部考核是否真实的一个重要因素。当然，通过谈话对象、民意调查对象等等的多样化使得考核评价主体形式上也多样化。但是，在实践考核中，由于对这些考核评价主体的参与者没有相关的具体规定。而这些考核评价主体很大部分是被考核对象的利益相关者，在某种程度上没有做到真实表达考核的意见，以致考核信息失真。
（二）考核环境因素的影响
考核环境也是影响考核主体的一个非常重要的因素。考核环境包括制度环境、社会环境、考核对象所在单位环境、具体考核现场环境等等。在这些环境因素中，考核对象所在单位环境、具体考核现场环境这些微观层面的环境对于考核主体的影响就相对较大。这些微观层面的环境因素其实就是工作单位的小环境，这也是影响考核主体权威，独立性差的一个非常重要的原因。
1、考核对象所在单位环境因素的影响。在干部考核中，考核对象很大部分是一些部门、单位的领导干部。这些领导干部在所在单位具有绝对的权威，对于其他班子成员及工作人员具有非常重要的影响作用。那么考核参与者的思想顾虑就比较多，从而影响考核评价主体的真实表达。另外，在干部考核中，往往是上级领导考核下级，而上级领导往往有自己的小圈子及人情圈，这些所谓的人情圈也是被考核单位或个人的考核环境因素要考量的。
2、具体考核的现场环境因素的影响。这些环境因素主要包括考核时间的长短、考核地点的选择、考核信息的现场传递、考核现场措施的硬件选择等等。这些环境因素都是影响考核主体及考核评价主体是否公正独立的一些原因，也是直接影响考核的真实性。如，考核地点谈话是否做到隔音保密、考核现场是否有不相关的人存在等等这些具体现场环境因素也会在不同程度上影响考核主体。
（三）出于考核成本的考量
领导干部考核主体存在局限性的另一个重要原因可能还和考核成本有关。成本与效益是任何组织活动必须考虑的因素。成本过高将直接影响到各项活动的开展。在干部考核中，考核成本也是考核过程中必须考量的一个重要因素。影响干部考核成本的因素有很多，包括考核的人员成本、时间成本、物质成本、信任成本等等。而与考核主体有关的考核成本因素主要有考核主体的时间成本和业务培训等产生的物质成本等。
1、考核的时间成本。干部考核的时间成本是考核部门在实践中可能成为考量的因素。考核主体涉及的人员越多，涉及的部门越多，考核的时间成本就越大。因为，考核成员人员素质不一样，考核的意见也不一样，这就需要协调和磨合矛盾。而协调与磨合就需要时间。在考核过程中，要去调查核实干部的政绩是真还是假，这也需要一定的时间。如时间成本过高，就会影响干部考核的效率。同时，考核主体选用社会中介机构或成立专门的考核机构，同样也会可能增加考核的时间成本。
2、考核的物质成本。物质成本主要包括培训专业考核人员、提高考核成员素质及社会中介参与考核的费用等等。因为考核过程本身是复杂的，涉及的部门越多，人员参与越多，花费的物质成本也越高。因此，不少单位在考核的时候从考核的物质成本考量，尽量使考核主体简单化，减少考核的物质成本，从而使之成为考核主体存在问题的一个重要原因之一。
三、在改革创新中不断提高领导干部考核主体科学化水平
十七届四中全会《决定》指出，“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制”[3](P23)。要建立促进科学发展的考核评价机制，就要完善干部考核主体，促进干部考核主体科学化。这就要求在完善有关考核主体的制度的前提下，以改革创新的精神从不同角度进行推进。
（一）实现考核主体多元化，提高考核的民主性
考核主体多元化是领导干部考核科学化、民主化的一个重要标志。要完善领导干部考核主体，促进领导干部考核的科学化民主化，就要实现考核评价主体的多元化，提高考核的民主性。
所谓考核主体的民主，很大程度上就是要增加民众、普通干部与社会力量在领导干部考核主体中的比例，以发挥民众这些考核主体在干部考核中的作用。因此，在坚持组织人事部门参与考核的情况下，要大大增加利益相关者及群众知情人的比例，增加社会机构与基层普通干部的参与程度，以提高考核的民主性。
同时，人大作为一个权力机关，也是一个监督机关，理应在干部考核中发挥其应有的重
要作用。然而，在实践中，人大远远没有发挥其在考核中应有的作用。因此，要完善考核主体，发挥考核主体多元化的作用，就要在实践中通过制度安排来发挥人大常委和人大代表在干部考核中的作用，以提高考核的民主性。
（二）增强考核主体整体素质，促进考核水平的提高
考核主体的素质直接关系到整个干部考核水平的提高。要促进考核水平的提高，就要从考核主体整体素质上下功夫。
对于领导干部考核而言，考核主体的政治素质与道德修养如何将直接影响到干部考核的科学化民主化。要使干部考核工作符合科学发展的要求，就要不断加强考核主体的党性修养、加强干部考核有关的政策理论学习等等，以着力提高考核主体的政治素质与导读修养。在此基础上，还要有较高水平的专业素质和个人考核水平。要在对干部开始进行考核以前，要对考核主体进行必要的专业培训，以提高考核主体的专业背景，提高干部考核主体的个人谈话能力、调查水平、档案审查能力等等。同时还要拓宽个人的知识面，不断加强学习与实践锻炼，以提高考核主体成员的个人考核能力，进而提高整个干部考核工作的水平。
（三）完善考核主体相关制度，减少考核环境因素影响
完善而科学的制度是建立科学发展的领导干部考核评价体系的根本保障。要实现考核主体科学民主化，根本的还是要改革完善考核主体有关的制度。
对于考核主体而言，完善考核制度要从多个角度进行。一是完善考核主体监督制度。要使干部考核的利益相关者或相关组织对干部考核主体的行为或决策能进行及时、客观的审核、监督。理顺群众监督考核主体与组织监督之间的关系，对考核主体进行全程监督。二是对群众和社会力量参与考核主体要制定具体可操作实施的办法。社会力量和群众参与考核主体在实践中往往流于形式。因此，要制定组织人事部门和社会力量及群众参与考核主体的具体操作办法，要规定各个考核主体参与的比例。
同时，减少考核环境因素对考核主体及考核结果的影响也是必须考虑的。要尽量减少考核对象所在单位的环境因素的影响。同时在考核时，要在考核地点的选择、考核时间及考核现场硬件的选择方面要积极采取措施防止现场考核环境对考核主体的影响。
（四）促进考核主体的权威公正性，提高考核的信任度
要提高领导干部考核主体的权威公正，关键是要内外联动，在外部引入机制和内部考核完善之间寻找平衡点。因此，要在实践中不断探索体制内完善与引进专业评估机构之间的平衡点，增加群众参与考核，做到考核主体的科学化民主化。
为保证领导干部考核主体的权威公正性，要从体制内部进行完善，严格实行回避制度，设置专门的考核机构。考核主体成员应由与考核对象利益相关程度不是很紧密的人员来担当。同时，设置常设机构，统一协调推进政府各部门的相关考核评价工作。在体制内设置常设的考核机构在某种程度上可以提高考核的权威公正性。同时，把一些专业性较强的考核工作委托给第三方，这个第三方也就是非公共部门，这个非公共部门应独立于市场与政府之外，处于比较超脱的地位。这样可以有效利用资源，在一定程序上提高考核的科学性与公正性，提高考核的信任度。
参考文献：
[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].北京:人民出版社,2007.[2] 郭斌慧.政府领导干部考核制度研究[D].太原:山西大学政治与公共管理学院,2006.[3]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2009.
