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依法理财的“潍坊样本”
本报记者 解希民
中国财经报 2011-11-22 08:58:49 合同约定
政府购买公共服务
如今，在山东省潍坊市中心城区，社区居民不用花一分钱，就可以享受到社区卫生机构诊断、居民健康档案、健康教育及健康促进等10大类41项公共卫生服务项目，以及基本检查、基本治疗、基本康复、基本药物等基本医疗服务项目。
这些服务需要的费用全都是由财政来埋单，目前潍坊市财政按年人均50元的标准“购买”公共卫生服务项目和基本医疗服务项目，每年投入购买服务资金达4500万元。
说起实施政府购买社区卫生服务的初衷，潍坊市财政局副局长田民利深有感触：“过去政府支持公益事业发展很大一部分投入用在养人养机构方面，实惠没有完全落在老百姓头上，而且由于缺少竞争机制，服务效率不高，老百姓也不满意，政府常常是‘费力又不讨好’。”
潍坊市从2008年7月开始实施政府购买社区卫生服务，择优确定了16个社区卫生服务中心和64个社区卫生服务站，依法与中标人签订《服务协议》，初步建成城区“10分钟就医圈”。
针对药价虚高导致“看病贵”的问题，潍坊市还对社区用药全部实行政府采购，执行“零加成”销售。今年以来，随着基本药物制度在潍坊市的全覆盖，社区基本药物全部过渡为523种基本药物。
“通过实施‘购买服务’，不论是公立还是民营的社区卫生服务机构，只要你为居民提供了高效、优质、便捷的公共卫生服务，政府就通过财政替居民埋单，投入效率大大提高，形成群众、政府和机构三方受益的局面。”潍坊市财政局法规税政科主任科员窦茂功表示。
借鉴政府购买公共卫生服务的模式，潍坊市引入合同管理机制，探索建立了若干个符合市场经济要求的保障模式，实现了由“养人养机构”提供服务向政府购买服务的转变。
在城市绿化管理方面，潍坊市对政府投资的道路保洁、绿化养护作业等，全部通过政府采购公开招标确定管理企业，根据《政府采购法》、《合同法》相关规定签订合同，明确各方权利义务，使市政管理作业实现了市场化、专业化、社会化。
在中小学校采暖方面，潍坊市将改善农村中小学办学条件与支持企业发展相结合，通过实施政府招标采购，确定太阳能、地热供货施工单位，各方依法签订协议，为学校解决热水、热饭和冬季取暖问题。
在社会事业投入方面，按照“政事分开、管办分离”的原则，改革投入机制，整合相关公共资源，设立了水务、三维空间、水利等投资公司，吸引社会其他投资主体进入，推行市场化运作、实体化经营。
另外，潍坊市还将扩大投资与促进就业相结合，通过政府购买市政公益岗位，依法签订用工合同的方式，扩大就业。
权力制衡
管钱的会省钱，花钱的不见钱
近几年来，随着经济的快速发展和公共财政体系的逐步建立，潍坊市展开了大规模的城市建设。但是，如同全国各地遇到的难题一样，财政的钱花得是否有效率？投入产出比如何？由此成为公共财政管理的难点。
“城建项目动辄上亿元甚至十几亿元的投入，资金管理上的小漏洞就可能酿成大问题。”潍坊市财政局副调研员马进礼向记者介绍了创新城建资金管理的背景。
正是基于这样的考虑，潍坊市探索出了以“两个办法”、“五项制度”为特点的城市建设资金管理新模式。
据潍坊市财政局基建科科长唐耒介绍，“两个办法”是由财政部门制定、以市政府名义出台的《潍坊市城建项目政府采购管理暂行办法》、《潍坊市重点城建项目资金管理暂行办法》。根据“两个办法”,配套制定“五项制度”，加强了对城建资金的事前、事中、事后全过程跟踪问效,保障了城建资金的安全高效使用。
完善政府采购制度。制定《潍坊市政府采购管理暂行办法》以及政府采购机构内部职责、工作规程、监督检查等制度，形成了以《政府采购法》为核心，以招投标、招标代理、合同监督、信息公告、品目分类、采购工作规范及监督等制度相配套的政府采购制度体系。
严格投资评审制度。将项目的工程概算、预算和竣工决（结）算全部纳入评审范围，并将评审结果作为招投标和资金拨付的重要依据。评审实行“三级复核”制度，保证评审结论的客观公正。
建立财政专管员现场签证制度。对政府投资项目派驻两名以上专业技术人员作为财政专管员，介入施工现场，对工程计量、材料价格确认、变更签证及竣工验收等实行全过程参与和监管，确保工程质量和投资绩效。
实行集中支付制度，形成资金运行制衡合作机制。实行投资、建设、运营、监管“四分开”，让“管钱的会省钱、花钱的不见钱”。城建资金每一笔拨款都由项目监理单位审核，项目建设单位和财政专管员复核，由国库直接支付给供应商，各部门既相互制衡，又密切协作。
实行监督与责任追究制度。一方面，由财政监督局对城建资金使用和管理情况组织全面检查，及时纠正违规行为；另一方面，由审计部门对城建项目进行专项审计，保障资金安全运转。
环环相扣
一个办法链接88项制度
预算管理是财政管理的重要内容，关系到财政职能作用的有效发挥。潍坊市在全面梳理工作流程和规章制度的基础上，依照《预算法》、《山东省财政监督条例》等相关法律法规，制定了《财政管理资金内部控制和监督办法》，用一个办法链接起88个单项资金管理制度。
潍坊市财政局副调研员王金祥告诉记者，这一制度体系明确了各业务科室在资金管理不同阶段、不同环节的职责分工，建立起了环环相扣的内部工作流程，实现无缝隙管理。具体来说有四大特点——
其一，涵盖所有财政资金。对财政预算内、外等政府性资金进行统筹安排、综合平衡，形成一个完整的政府收支总预算，严格实行“收支两条线”管理。
其二，严格依据预算拨款。对预算内专项资金、政府性基金与规定专项用途的预算外资金实行统一的专项预算管理，避免一项支出多头出钱，重复安排。严格执行“无预算不拨款”的规定，强化预算约束力。
其三，管理流程规范高效。每项资金都经过互相制约的两个或两个以上控制环节，对在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键点进行重点控制；建立对账制度、稽核制度、印鉴分管制度，用这三项制度确保资金运行安全。其四，监督贯穿资金运行始终。将财政监督贯穿于预算编制、执行以及决算等资金管理的整个流程。预算年度结束后，财政监督局组织开展内部审计，发现违规问题，会同法规税政科提出整改意见，并督促落实整改。
