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气象部门防雷执法的难点与思考
肖坤葵 刘英 肖敏（怀化市气象局 418000）
摘 要：近年来，随着防雷管理工作的深入开展、法律法规的进一步健全，防雷执法工作取得了很大的进步，但许多突出的问题仍然存在。解决好这些问题，把执法工作推向一个新的高度，是现在所需要研究和解决的课题。本文联系结合气象部门实际及气象法律法规的特点，对防雷行政执法进行了初步探讨。
关键词：气象防雷，防雷执法，难点与思考
2000年《中华人民共和国气象法》颁布实施，进一步明确了各级气象主管机构履行防雷组织管理职能，随着气象法规规章的相继出台，防雷减灾工作走上了有法可依、有法必依、依法管理、快速发展的轨道，但由于这些法律法规出台较晚，社会影响和社会地位都有待提高，加之气象部门自身的特殊性，所以这些年来，尽管防雷减灾工作通过依法行政得到了飞速发展，但在实际工作中，仍然出现了许多问题，特别是在防雷执法工作中，有着许多亟待解决的问题，这也是制约防雷减灾工作进一步发展的瓶颈，没有防雷行政执法，就没有防雷减灾工作健康有序的发展，所以，下面我从以下几个方面对防雷执法中所存在的难点问题及应对措施进行一下探讨。
1.防雷减灾工作的重要性
雷电灾害是联合国公布的影响人类活动严重的自然灾害之一,也是最严重的气象灾害之一，防雷减灾是全社会的共同愿望。如我省地处亚热带湿润季风气候区，年雷暴日50～60天，最高可达90天，属于高雷击区，灾害频发、伤亡严重、损失巨大，雷电灾害发生率列全国第八，是最严重的省份之一。近年来，因灾伤、亡人数平均每年分别在50人和30人以上。
防灾减灾关乎国计民生，党和政府高度重视防灾减灾工作。从十七大报告提出“强化防灾减灾工作”的要求到南方抗冰救灾、四川抗震救灾、今年历史罕见旱灾的实际行动，党和政府已经把防灾减灾工作提到了前所未有的高度，充分体现了坚持以人为本、关注民生的执政理念和责任型、服务型政府的形象。重庆等地发生重大雷电灾害后，国务院多位领导作出批示，要求“气象部门要拿出切实办法，做好雷电预警和防御工作”。回良玉副总理在指挥防汛抗灾和抗震救灾中，都特别强调要加强雷电灾害防御工作。
由此，防雷组织管理工作在防灾减灾中的地位，显而易见。因此必须保证防雷减灾工作健康有序地开展，这除了加强防雷减灾的宣传教育、提高全社会的防雷减灾意识外，还必须加强防雷行政执法工作。因为如果没有防雷行政执法，防雷减灾工作就只能停留在宣传教育的层面上，不可能落实到实处，这也是因房地产开发商及房屋所有者所追求的利益最大化所决定的，所以在一定程度上必须要有一定的强制措施及法律法规的约束力，才能更好地把防雷减灾工作做好、做实。
2.防雷行政执法工作的开展
2.1 气象法律法规立法的目的及特点
当今世界气象灾害频发，给社会经济及人民生活带来巨大损失，为了更有效的减轻气象灾害的损失，提高利用气候资源的效率，人们希望用法律手段来规范气象事业的发展，因而在整个法律体系中，气象法占有越来越重要的位置。
气象法作为一门新型的法律，并不在传统法律体系之内，与诸如民法、刑法、行政法等，其形成的时间要迟得多，气象法是随着气象科学的发展而发展起来的。
具体来说，气象法的社会责任本位原则主要体现在：气象法以为全社会避免气象灾害、利用气候资源为自身的任务，以保护社会全体的利益为根本目的，这也说明了气象法的公益性；同时由于气象法之内容在于规定国家、公民、法人、其他组织在气象法律关系中具体的权利义务取舍，所以气象法应属于不同于程序法的实体法。由于人类共同生活在一个大气圈之内，每个国家独特的气象条件产生的影响又常常会通过大气圈的交流影响到其它不同的国家，因此气象法的立法，既要考虑到各自国家气象条件的特殊性，因地制宜，又要考虑到气象影响的区域性、全球性，作好气象国际合作，共同解决全球变暧和气候恶化这个国际性的大课题。所以气象法是一种国内法和国际法相结合的法，这也是气象法自身所具有的特点。
2.2 防雷行政执法工作的开展
防雷行政执法是气象部门依法履行国家日常事务、社会公共安全管理职能、防御和减少雷电灾害的一项重要手段。它对于保障防雷事业的持续、快速、健康发展有着极其重要的意义。近年来，我市气象部门的防雷行政执法工作是依据《中华人民共和国气象法》、《防雷减灾管理办法》、《湖南省雷电灾害防御条例》开展的一项行政执法行为。通过各级气象部门防雷行政执法人员的艰苦努力，全社会对防雷工作的认识从不熟悉到基本了解，防雷意识从淡薄到逐步深入人心，防雷执法对象也由最初的不理解、不配合到能依法办事甚至主动配合，防雷行政执法工作在这几年的发展中也取得了很大的进步。然而在履行社会职能的同时，执法过程中依然存在着许多值得研究解决的问题，能否解决好这些问题是否能把防雷执法工作推向一个新高度的关键。
3.防雷执法工作现状及存在的难点问题
3.1 机构不实、人员配备不齐
气象部门承担防雷执法的一般是市（地）气象主管机构，而市（地）级气象主管机构担负行政执法职责的法规科（基层台站由于业务重、人员少而工作量大，所以就根本没有办法成立专门的执法机构），而这些部门人手一般都比较紧张，同时法规科或多或少地还要承担其它各项管理工作；同时在人员配备上大多是从气象业务岗位转调过来，很少有法律专业毕业的具有专业水平的人员，加之执法人员对行政执法认识不到位、缺乏工作经验等，整体来说法律专业水平参差不齐，与规定要求还有着一定的差距。然而行政执法是一个需要较高综合素质、较强语言表达能力和逻辑思维能力的工作，由于执法人员上述问题的存在，导致执法过程中经常出现与执法对象沟通不到位，相关法律法规诠释不够明朗和彻底，执法程序不够规范等现象，从而使气象行政执法工作的快速发展受到了制约。
3.2 社会认识有待提高 长期以来，气象部门在社会上是一个只是发布天气预报的单位的概念。社会对防雷工作、防雷法规的认识还有待提高。虽然经过几年时间的努力，全社会对气象部门开展的防雷管理工作和一些相关的法律法规有了一定的了解和认识，但由于不够到位，不够深入，时间太短而无法在公众心目中产生稳固而突出的印象。在我们日常进行的执法过程中，还是经常出现一些单位和个人违法及不配合的现象。例如：一些房地产开发商因为不了解防雷法规，没有深刻认识到防雷工作的重要性而拒绝办理相关防雷手续。有不少的单位和个人拒绝防雷年度检测工作等，导致防雷安全隐患未能及时发现和排除。我市从2008年到2012年这几年间就因为拒绝办理防雷行政许可的案件多达20起，下达了《气象行政处罚决定书》的有8起，尽管最后由于执法相对人在收到《气象行政处罚决定书》后或接到法院裁定书后都主动来我局办理了防雷行政许可手续，但从这些数据不难看出，我市的防雷行政执法工作还有很长的路要走，还要继续加大力度，通过各方面的努力，营造一个良好的防雷行政执法工作环境，使我们的防雷减灾工作取得跨越式的发展。
3.3 部门之间配合有待加强
由于防雷管理及行政执法工作，气象部门是从2000年《气象法》颁布实施后才正式开始履行的。由于时间较短，起步较晚，各项工作都处在一个摸索和发展阶段，所以更需要其它相关单位和部门的配合，这种配合它是防雷执法工作正常的可持续性发展的重要环节。这是因为，防雷行政许可如果仅通过法律法规的强制性手段来开展，容易造成执法对象产生抵触和不满情绪，同时增加了执法的工作量和难度。目前由于很多原因，特别是没有将行政审批纳入有关部门前置条件，相关部门的配合是一个薄弱环节，增大了防雷执法的难度，造成各级气象部门孤军奋战的局面。如：有极个别的单位或个人在建项目，在没有办理防雷行政许可的情况下，照样施工，没有防雷装置的合格证也照样通过了竣工验收，为了避免这些情况的出现，就需要各门之间加强协作，共同为防雷减灾工作做出努力。
3.4 法规有待更进一步完善
法规的进一步完善，也是防雷执法工作得以顺利开展的一个重要保障。从法律观点上来看，法治的基本要求：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我们执法的最根本的准绳就是法律法规。而对于目前的防雷减灾相关法律法规，其中有些条款对象界定比较模糊，没有落实具体的责任追究，这就可能造成混乱的局面。虽然规定了一系列的罚则，但在实际的执法工作中，就没有一个非常明确的方向和程序，过多地强调了对违法的处罚，却没有认识到法规的作用是约束，纠正违法行为才是其真正的目的，否则这样只能是治标不治本。如：对于拒绝防雷管理、拒绝办理防雷行政许可的以前我们一直以《防雷减灾管理办法》来做为行政处罚的依据，这种部门规章做为处罚依据就显得力度不是很大，《湖南省雷电灾害防御条例》更加明确了对以上违法行为的处罚，从而使防雷执法在处罚时有了更有力的法律依据。其二如防雷年度检测工作法规上对年检时间的具体要求就比较模糊，责任也不明确。同时对违法行为进行处罚后，法规上并无条款强制性规定违法单位或个人改正其错误，使得一些违法单位和个人钻法律法规的漏洞，也使我们的执法不能达到预期目的。
3.5 防雷执法环境有待改善
由于各种各样的原因，气象部门执法时遇到的困难难以想像，不是不理不睬，阻塞推诿，就是趾高气扬，甚至搬出上级，使行政执法人员常常铩羽而归，从而更助长了一些较大企业的违法行为。同时说情太多、干预太重、执法太难等问题扰乱执法环境；行政干预过重的问题还一时得不到很好解决。处理好服务地方企业、优化地方经济环境与强化防雷安全监管执法力度之间的矛盾很难把握。因而防雷执法常处于两难地位。
分析影响执法环境的原因主要有以下几个方面：
一是地方政府工程表现为或政府的重点项目，允许先上车后买票； 二是招商引资项目，如政府实行的“打包”收费政策、各种各样的政府办公记要及先开工后办证的政策等；
三是社会公众、房产开发商对防雷工作、防雷法规的认识还有待提高。拒绝防雷检测、防雷装置设计未经审核擅自施工、防雷装置未经竣工验收就投入使用等现象普遍存在。例如2011年我市一些房地产开发商因为不能深刻认识到防雷工作的重要性而拒绝办理相关防雷手续，最终通过法院强制执行3起未办理防雷设计审核案，才使防雷安全隐患及时排除。
3.6 防雷行政处罚案件办理有待规范
在行政处罚案件中，防雷行政处罚案件中的执法程序有的没有到位，证明当事人的违法事实及行政处罚的合法性的证据不足,在调查取证、现场笔录、勘验笔录、档案材料、书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论等有待规范，对在下达处罚文书拒绝签收的情况下，容易增加气象执法成本和办案不成功。
4.加强防雷执法工作对策的几点思考
4.1 加强法制建设、健全法制机构、提高人员素质
加强法制队伍建设，健全法制机构，强化执法人员综合素质，提高执法能力，促进防雷行政执法工作的顺利开展，我认为应该从以下几个方面进行：
一是要加强对法制机构的管理和投入，有条件的一定要成立专门的法制机构，要有专门的行政执法人员，配备有专用的行政执法设备，创造较好的行政执法环境和条件。
二是加强防雷执法人员的法律知识培训，增强依法行政，依法办事的意识和能力。
三是加强防雷行政执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念；提倡服务型行政执法。
四是加强对执法人员的监督和管理制度，严格要求，严明纪律，严肃处理违规违纪现象； 同时制订一系列行之有效的奖惩机制，以提高执法人员的工作积极性。
五是由于基层县局没有专门的执法机构，因此地（市）级加强纵向联系，可以进行联合执法，这样市级行政执法人员可以经常到基层去传、帮、带，帮助基层县局开展执法工作，有助于提高县局执法人员的执法水平，也克服基层县局人手不足、精力不够等困难。
4.2 加强防雷行政执法宣传教育，营造良好的执法环境。
当前，人们对防雷气象科学与气象法律法规认识不深，意识不强，很大程度上存在宣传教育力度不大。要充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体，积极、主动地开展一些具有一定规模和声势的防雷安全执法行动，用具体、形象的形式在社会上造成一定的影响，使人们认识防雷、了解防雷、接受防雷。如利用“3．23”世界气象日、全国安全生产月、科普周活动等；利用媒体积极宣传防雷知识，以及公布防雷违法案件、违法行为、防雷行政许可事项等，有利于增强社会公众的防雷意识，有利于配合防雷执法工作。
4.3 强化防雷行政执法联合协作机制建设
气象法明确了气象部门为防雷减灾组织机构，并非气象部门一家的工作，也不是气象部门一家能够做好的事。要摒弃条块分割的僵化观念，建立完善防雷气象执法的工作机制。抓住已进入安委会成员之机，建立健全防雷减灾工作各级政府负责制及责任追究制，将其列入各级政府政绩考核的内容，对于发生人力可以防范未防止的气象灾害，同样要视为责任事故，追究属地政府领导及相关责任部门、责任人的责任；要建立健全防雷气象联合执法机制，制订相关的防雷减灾政策措施并以法定形式或规范性文件加以确定。共同加强防雷安全的管理，促进各行业检测工作和防雷工作的开展和深入。
4.4 强化防雷气象行政执法查处力度
在气象行政执法过程中，由于不具备行政强制性，经常出现调查取证难、处罚难的现象。在日常的气象行政执法中，这就要求我们每一位执法人员，做到勤、实、细、准、慎、稳、诚(勤检查、查实地、细宣传、用准法律、慎重处罚、稳妥送达、真诚回答)。要使这支队伍具备履行好职责的执法能力，一方面是加强硬件建设，确保防雷行政执法有完善保障。对执法难的单位，可以向法院申请强制执行。另一方面是加强软件建设，要坚持开展经常性的、多种形式的培训，切实提高现有防雷执法人员的政治思想素质、业务技术水平和行政执法能力；要通过行政执法自由裁量权来坚决打击房地产开发商以不了解防雷法规而拒绝办理防雷手续的“钉子”对象，重点突破，并在媒体上予以公布正反面典型，维护气象法律法规的尊严。
4.5 强化规范防雷行政处罚案件程序
程序与证据要求，达到执法成功胜诉和其他法学领域相比，行政执法行为大量的形式要件属于程序方面的要件，这就凸显出程序在行政执法中的重要地位。在行政处罚案件中，防雷行政处罚案件中的执法程序是否到位，证明当事人的违法事实及行政处罚的合法性的核心是证据，证据要求在气象部门行政处罚案件中具有重要的地位与作用。
一是要规范防雷行政处罚案件中的执法程序，行政执法程序证据是潜在的行政诉讼证据，也是行政诉讼中的审查对象。
二是现场笔录作为证据的要求及法律效力不容忽视，调查取证制作笔录要早作、当场作，避免证人反悔证言。
三是防雷行政处罚案件中的证据的法定形式要求与证据的关联性、真实性和合法性的“三性”相符。证据必须合法，对不同的证据，法律要求各有不同，执法人员可以在工商、建委等部门查询建设单位法人及有关资料作为证据，在施工现场分阶段照(录)像取证等；在下达处罚文书拒绝签收的情况下，为避免执法程序的复杂化和增加气象执法成本，可从下达执法告知程序时开始利用公证处公证人员与邮寄相结合的办法下达，达到执法程序证据送达及时、合法。
4.6 进一步完善相关法规和机制
对于法规的完善，我认为第一要增强可操作性和程序性，每个步骤如何完成，由谁完成，如遇到阻碍，要从哪个方面、是否需要与其他单位协同解决，都必须很明确地规定在法规中，各级政府和法院机关应起一个协调者的作用，在行政诉讼、行政复议、强制执行等方面积极配合气象部门的工作。第二应该在法规中确立防雷安全责任人制度，我市的防雷执法宣传，规定各单位中必须有一个防雷责任负责人，一般由安全生产责任人兼任，避免造成内部的责任推脱，使一些单位及个人钻法律漏洞，不利于我们执法工作的开展。明确防雷责任负责人的地位，能加强违法单位内部从上到下的管理作用，更重要的是增强我们从外部介入的效果。
结束语
总之，防雷管理是一项长期而复杂的工作，基层气象部门防雷执法任重道远，虽然经过这些年来，防雷减灾工作得到稳定快速的发展。但在每个历史阶段，我们都会面临各类问题，不仅是本部门的，也有来自社会上的，但是防雷执法问题是现在比较突出的问题之一，法律法规赋予我们社会管理职能，同时也赋予更大的社会责任，我们必须加以不懈努力，突破瓶颈、加大力度、稳中求快，把作为防雷工作重要环节的行政执法工作推向一个新的阶段。
参考文献
[1] 付子堂,法理学初阶,执法,法律出版社,2006年9月.[2] 姜明安,论行政执法,行政法学研究,2003年第4期.[3] 孟庆凯,论气象法的本质特征，法律快车.[4] 焦治,气象行政执法的法理探讨,社科纵横.[5] 雷涛,气象部门依法行政环境的改善和营造,湖北气象,2004年第4期.
