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“堵后门”治招投标乱象
南江县工程建设中挂靠借用资质投标、违规出借资质问题专项治理工
作的做法与思考
今年3月以来，南江县认真贯彻落实《关于工程建设中挂靠借用资质投标违规出借资质问题进行专项治理的通知》（中治工办发[2012]1号）文件精神，把专项治理工作作为党委、政府一项特别重要的工作来抓，及时成立领导机构，建立规章制度，制定实施方案，排查整改问题，与县公共资源交易服务中心平台建设相辅相成，形成招投标前、中、后有机结合的全程监管高压态势，有效整治了工程建设领域存在的突出问题，一定程度上促进了全县工程项目依法、廉洁、高效推进。
一、高度重视，强化领导
今年3月，在全省作出公共资源交易服务平台建设工作部署后，南江县高度重视，高标准打造了交易服务平台，为保障平台健康有序的运行，南江县狠抓标后管理促标前行为规范，为此启动了挂靠借用资质投标违规出借资质问题专项治理工作。
一是庚即成立领导机构。县委政府成立了由县委常委、纪委书记为组长的领导小组，负责全县专项治理工作的组织、领导和协调。领导小组下设办公室于县纪委监察局公共资源交易监察室（简称公监室），专人办公，具体负责专项治理工作的综合协调和督查督办等工作。
二是迅速下达目标任务。根据专项治理工作特点，结合南江实际，县治工领导小组明确了专项治理工作的任务、重点、方法和步骤。同时将治理工作纳入各成员单位年度考核、党风廉政建设责任制考核、机关效能建设考核、民主评议考核内容。
三是立即传达会议精神。县治工领导小组专题组织召开了相关成员单位、重点治理部门单位主要领导、分管领导、业务人员参加的会议，进一步传达学xxx省、市专项治理工作会议精神，统一思想，提高认识。
四是积极研究和指导专项治理工作。县治工办先后组织发改、住建、规划建设执法等有关成员单位先后9次召开专题会议，对全县专项治理工作进行深入研究、安排和部署。同时，领导小组组长还多次深入专项治理办公室和相关部门、乡镇及时了解情况，征求意见，现场协调解决相关问题，确保了全县专项治理工作高效、有力、快速开展。
二、精心部署，明确职责
一是出台认定处理办法。在专项治理工作开展前，县治工办召集监察、发改、住建等行业行政监督部门，通过深入调查研究，根据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《关于监察机关和有关行政监督部门在查处工程建设招标投标违法违纪案件工作中加强协作配合的通知》（监发[2008]8号）等相关规定，结合本县实际，制定了认定标准和处理办法，为专项治理工作的顺利开展提供了坚强的政策依据。
二是制定实施方案。县治工领导小组及时制定和下发了《关于进一步对全县工程建设中挂靠借用资质投标、违规出借资质问题进行专项清理的通知》（南治工〔2013〕02号）文件，对全县专项治理工作进行全面安排部署，相关牵头部门和单位结合实际，制定了具体的实施方案，进一步细化了本行业行政主管部门的专项治理工作。
三是明确工作职责。根据各部门职能职责，由县工程治理领导小组办公室负责综合协调，按照归口管理的原则组织实施。县住建局牵头负责房屋建筑工程、市政公用工程项目的专项清理工作；县交通运输局牵头负责公路工程桥梁项目的专项清理工作；县水务局牵头负责水利工程项目的专项清理工作；县国土资源局牵头负责国土领域工程项目的专项清理工作。县发改局、县住建局、县建设执法局牵头负责指导和协助各行业主管部门在清理工作中发现的违法违规行为证据收集；牵头负责对各行业主管部门移送的违法违规市场主体的处理。各行业行政主管部门清理工作开展情况接受县治工办、县发改局、县住建局、县建设执法局组成的工作组的督查与抽查。
四是严格工作要求。县治工领导小组下发了《关于在工程建设领域突出问题专项治理工作中认定挂靠借用资质投标、违规出借资质行为和处理办法的通知》（南治工〔2013〕01号），对工作范围、重点、环节、方式以及督查等进行了规范和要求，明确了26种挂靠借用资质投标、违规出借资质的具体情形，使工作做到“六统一”，即：统一工作时限，统一工作范围，统一工作重点，统一工作职责，统一报送渠道，统一督查督办。
三、逗硬检查，找准问题 按照县治工领导小组要求，对全县2012年以来在建工程建设项目进行了认真梳理和排查，检查项目277个，其中：房屋及市政建设项目41个、交通项目71个、水务项目14个、国土项目151个。检查项目中涵盖了国土、交通、水务、住建四个重点领域；涵盖了政府投资、BT等投资类型；涵盖了公开招标、比选、竞争性谈判等招投标方式；涵盖了50万元到上亿元不同大小的投资规模；涵盖了村社、乡镇、县城不同项目实施地点。
检查发现借资质挂靠行为较为普遍，县治工办通过认真分析，认为存在以下三个方面的监管问题：
1、业主是项目实施主体，是监管第一责任人，其工作失职是当前借资质挂靠行为普遍存在的主要原因。
主要表现为：一是管理混乱。业主不认真管理施工现场，对施工人员不逗硬考勤，包庇、纵容甚至帮助施工企业随意变更人员，导致施工现场管理混乱，人员不到岗履职，土包工头施工，质量安全不到位等情况发生，招投标成果荡然无存。二是规避招标。采取化整为零、招大（主体）放小（附属）、招小放大、竞争性谈判、应急工程等方式规避招标（比选）。三是明招暗定。在招标文件中设置高资质准入条件等排斥性条款或量身定做招标文件排斥潜在投标人，减少竞争性，致使大牌子中标、小牌子买标承建或借牌投标现象时有发生。
2、相关职能部门是项目行业行政监督部门，是监管第二责任人，其工作失职是当前借资质挂靠行为普遍存在的重要原因。
主要表现为：一是疏于监督管理。普遍存在重招投标监管轻标后监管的问题。突出表现是施工现场缺乏监管，中标企业任意转包分包，任意换人，质量、安全很少问，资金拨付很少查，最后却过了验收关、审计关。在治工办查出的19个违规项目中，中标企业人员基本都没在现场，都是土包工头在实施，管理混乱，质量堪忧，不但没有任何单位任何人提出、上报、处理，工程款还拨了不少，非常典型，这种现象较为普遍。二是落实制度不力。目前，工程建设项目招投标方面的制度较多，上到国务院及其部委、省政府及其委厅，下到市、县（区）政府及其部门，各级都制订了不少制度规定，但都未能得到有效落实。三是处理处罚不严。招投标环节，大量代理机构、施工企业、监理单位、设计公司及其人员借牌挂靠、买标卖标、围标串标，伪造业绩、保险等弄虚作假骗取中标等；施工环节，大量人员不到岗履职，质量差等。很少有相关监管部门对其进行处理处罚，即使处理了，既不处理到位一纸空文了事，也不按要求在工程建设领域项目信息和信用信息共享专栏上公布，导致违规企业得不到及时、应有的教育、警示和惩罚而恶性循环。
3、工程监理是项目管理中介机构，是监管第三方责任人，其工作失职是当前借资质挂靠行为普遍存在的另一重要原因。
工程监理是为实施工程承包合同，由业主组建或选择的监理单位依据合同、有关行业规范对承包人的生产(进度、质量和投资)进行监督和管理工作的行为主体，是中介机构。在项目实施过程，监理不认真履行监理职责，对业主严重不负责任，在履行监理工作职责中漠视施工单位不到岗和随意变更项目管理机构人员的情况，违规对不属于建管备案的施工人发出监理通知，不向行业行政主管部门和项目实施业主汇报和反馈施工方的违法违规行为。甚至其本身都不到场履职，其监理日志交由施工方代管、代记。有的监理本身就是不懂监理职责的个人借用某监理公司的资质承揽监理业务，自身就是一名“串串客”，自身就不懂监理业务，导致监理工作失职。
四、跟踪督查，严肃查处
在各行业行政主管部门自查结束后，县治工办又随机复查项目38个，发现19个企业存在违法违规问题，县治工办依据分工，依法逗硬查处：移送建设执法局立案查处处以罚款10家企业；移送住建局作不良行为扣分处理4家企业；既扣分处理又处以罚款企业5家；向县委、县政府专报提出整改处理建议2件，涉及企业4家；所有处理处罚决定全部在《南江县工程建设领域项目信息和信用信息公开共享专栏》上予以公布。另对8个未经招投标程序擅自指定企业（个人）施工的业主单位予以责任追究，党政纪处分2人，组织处理3人；向有关行业行政主管部门发《监察建议书》5份。通过对上述违法违纪行为的严肃查处，有力的震慑了出借资质、挂靠投标的违法违规企业（个人），严肃了招投标纪律，维护了正常的公共资源交易市场秩序。
五、认真总结，建章立制
针对专项治理排查的问题，县治工办认真查找在监管和制度上的薄弱环节，积极完善相关制度，提出整改建议，规范标后监管行为。
一是落实监管主体责任。业主作为建设市场的重要参与者，是工程建设项目的实施主体，因此业主是防范挂靠行为的核心要素，是监管第一责任人。然而在建设市场上，一些业主单位的违规操作和监督缺位是挂靠行为的“推手”。因此，明确业主单位作为项目监管第一责任人的地位，落实业主单位的责任，加强对业主单位的监管，加大问责力度，严肃查处相关责任人员的失职行为，使之在投资效益、工期、质量和安全等方面切实担起责任，从招投标“后门”上堵住挂靠现象。一是严格执行项目建设业主负责制，进一步明确业主的责任，严格规范人员变更的条件、程序，尤其明确要求对不按程序规定变更的坚决不予支付资金，增加变更难度，同时追究业主的责任，让业主不敢随意同意变更；二是进一步明确相关职能部门的第二监管责任，督促其加强对施工现场的监管，坚决查处人员不到岗履职、随意变更人员等问题，切实解决借牌挂靠问题。
二是强化案件协查机制。由县治工办牵头，监察、公安、检察、发改、住建、财政、审计等部门建立借资质挂靠行为案件协查机制，逗硬执行现有法规制度，对检查中发现的问题建立统一台账，出具《案件线索移送函》，责成相关行政主管部门进一步调查核实，依据相关法律法规和情节轻重，给予违法违规企业罚款、扣分、罚款兼扣分的处罚，并将相关处罚信息在南江县工程建设领域项目和信用信息公开共享专栏和四川省住房和城乡建设厅的信息发布平台同时发布。不但严肃查处招投标过程中的违法违规行为，还要严肃查处背后的腐败问题，让违规违法者不敢违、不愿违、不去违。
三是建立治工常态机制。此阶段性工作暂时告一段落，但并不代表结束，坚决不搞“一阵风”式的专项治理。在下步工作中，各行业行政主管部门要依据《关于在工程建设领域突出问题专项治理工作中认定挂靠借用资质投标、违规出借资质行为和处理办法的通知》（南治工〔2013〕01号）有关规定将此项工作纳入各部门经常性工作常抓不懈，及时查找问题，及时逗硬处理，县治工办不定时随机抽查，发现问题一并追究监管责任，形成持续高压态势，根治借牌人侥幸心态，永葆治工成果。
