土地开发复垦的几点思考1由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“土地开发复垦”。
《土地利用学》课程论文
关于我国土地开发复垦的几个问题的思考
卢静
（华中农业大学土地管理学院武汉430070）
【摘要】 本文通过对我国土地开发复垦的历史、现状、潜力的分析，提出了加强和完善
我国土地开发复垦管理的几点思考。
【关键词】 土地开发土地复垦
目前，我国经济正处在快速发展期，随着人口的不断增长和工业化、城市化步伐的加快，城市用地规模不断扩大，与之相对应的是农地大量向市地流转，导致人地矛盾变得越来越突出。从土地供需层面上看，土地的自然供给是刚性的，其经济供给的弹性也很小，而对土地的需求是随着经济的发展而不断增加。土地的这种特殊的供需机制要求必须以土地供给来决定土地需求。增加土地的供给量，不外乎“开源”和“节流”两种途径。土地的开发复垦就是土地开源的重要内容，通过对未利用土地的合理开发和对因挖掘、压占、塌陷等造成破坏的土地进行复垦不仅可以增加土地的有效利用面积，缓解日益紧张的人地关系，而且还能改善土地的生态环境，提高土地利用的综合效益。
一、我国土地开发复垦的历史和现状
我国土地开发复垦有着很长的历史，可以追溯到原始社会的“刀耕火种”，随着社会经济的不断向前发展，人们对土地的需求由单一需求向多层次需求转化，开发利用土地的范围越来越大，土地利用的程度和水平有了较大提高。仅解放后到1988年，我国就开垦了近5.5亿亩耕地，对增加农产品产量、调整农业产业结构布局，繁荣经济起了重要的作用。从历史的发展可以看出，土地开发和经济发展与社会安定是紧密相关的，在经济繁荣时期，社会安定，人们对土地的需求持续增长，导致土地的开发活动比较频繁。但是我们同时必须看到，无论在哪个时期，土地开发都不同程度地存在着盲目开发的倾向，特别是毁林开荒，造成水土流失不断加剧，给生态环境造成了很大的破坏，因而土地开发的综合效益并不是很高。在土地开发利用范围扩大的同时，由于自然条件、社会经济条件的变化，某些已利用的土地可能被废弃，这可以通过土地复垦来加以改造，以恢复其土地生产力。我国土地复垦的工作起步也较早，它是伴着土地开发过程而产生的，但大规模有组织土地复垦工作开展较晚。自1988年发布了《土地复垦规定》以后，土地复垦才由个别的自发的行为转变成有组织的行为，土地复垦工作有了较大的发展，土地复垦率有了很大的提高。据调查测算，到1994年已破坏的土地的复垦率已达到了18%，年破坏的土地复垦率已达到了20%以上，这在一定程度上缓解了农地占用带来的人地矛盾，但与欧美发达国家相比（美国的年土地复垦率高达79.5%），我国的土地复垦还比较落后，土地复垦率比较低。
在开发复垦工作当中，还存在着重数量、轻质量，重工程、轻管理，重局部研究、轻整体研究，重技术途径和模式的研究、轻土地破坏与复垦的演变规律的研究，导致了我国的土地开发复垦工作只是在低层次上重复，开发复垦的整体效率不高。
二、我国土地开发复垦的潜力分析
未利用土地和废弃地的存在是由于其本身的客观条件和相应的外部条件因素共同作用的结果，从广义和长远的角度来看，这些土地都可以通过人类的各种改造改良措施的实施而
被人类加以利用。我国的土地开发复垦有很大的潜力可挖。据1991年有关数据资料显示，我国待开发的土地资源共有11.3亿亩，其中50亩以上为大片荒山、荒地、荒滩9.2亿亩，但这部分土地质量差，开发难度大，主要表现在：（1）这部分土地多分布在干旱和半干旱地区，水是土地开发利用的重要制约因素；（2）多处边疆少数民族地区，易受经济、技术等条件的限制；（3）大多分布在山坡、沙地边缘、生态环境脆弱。（4）大多分布在农林、农牧交错区，易引发农林、农牧争地和许多社会经济问题和生态问题。在现有的经济技术条件下，可开发为耕地的后备土地约为2.04亿亩，随着经济、技术的进一步发展，我国的后备土地资源还有很大的潜力可挖。全国各类闲散废弃土地有1.5亿亩，其中采矿、砖瓦窑等行业生产建设造成的废弃土地约5000万亩，目前，受经济、技术等条件的限制，土地的复垦率还很低，若把土地复垦率由18%提高到70%左右，就可以增加耕地2600多万亩。
三、我国土地开发复垦中的几个问题的思考
1、注重土地开发复垦规划的编制和可行性研究
土地开发复垦规划是在充分调查待开发土地资源的基础上，对需要开发复垦的土地进行的总体安排。编制科学的规划，是顺利开展土地开发复垦工作的基本步骤。编制土地开发复垦规划，必须同该地区的土地利用总体规划有机的结合在一起，考虑当地的自然条件和社会经济条件，考虑项目实施的可能性，有计划、有步骤、分时期地逐步推进，应编制年度计划，将开发复垦规划列入国家计划当中，实施项目管理。在规划实施的过程中，土地管理部门应该全程参与管理，对工作中的问题及时研究解决，确保规划的贯彻实施。
可行性研究是土地开发复垦过程的有机组成部分和重要环节，是不可缺少的前期论证工作。只有通过有效的可行性论证，才能正确确定开发复垦目标，合理选择投资地区和项目，有效地组织土地开发复垦的措施途径，科学地进行风险预测，客观地评价投资效果和综合效益。可行性研究的主要内容为：（1）通过对待开发复垦区域的自然环境、社会经济环境的调2 查研究，确定土地开发复垦的方向和目标。（2）具体工程项目的规划和设计。（3）投资数额的估算和投资效益分析。（4）具体工程的组织实施计划。包括资金来源、人员配备、材料准备等。
2、选择合理的土地开发复垦的经济运作模式
土地开发复垦是一项综合性活动并通过某种经济组织形式来进行，因而土地开发复垦的经济运作模式就显得尤为重要。土地的开发复垦经营不完全等同于一般的农业企业的经营，也不等同于城市土地的再开发和经营，它的开发经营模式的选择必须与它自身的特点相适应。
土地开发复垦的生产过程具有投入资金巨大、投资回收期长、投资的显形回报率低、受国家政策影响大的特点。基于此，似乎土地开发复垦应该由政府来主导完成，即采取政府主导模式，这种模式的运行形态是从资金的投入到开发复垦工程的实施直至开发复垦项目的完成政府实行全盘控制。
从我国的现实考虑，一方面由于政府的建设资金紧张，很难抽出有效的资金投入土地的开发复垦，另一方面政府由于自身的缺陷导致资金的利用效率远没有市场机制那样高，因而有人建议采取市场方式即采取企业主导模式。这种模式的运行形态是企业在政府的授权下取得土地开发复垦权，由企业自筹资金、自主开发，政府除了按规划要求来约束企业的行为外，不干涉企业的开发经营行为。
但无论是政府主导模式还是企业主导模式，都还存在着很大的局限性。于是有人提出界于两者之间的政府+企业模式，利用两者的优点来弥补“市场失灵”和“政府失灵”的缺陷。这种模式的运行形态是由企业负责实施土地开发复垦，政府负责对这项工作实施全程监控，双方分别核算各自的收支。
对具体的开发复垦项目，要结合项目自己的特点，实事求是地选择适当的模式。结合我国的实际，一般采取政府+企业模式，通过企业的资金运营，不仅可以缓解土地开发复垦资金的不足，还能够形成土地开发复垦的良性滚动发展，通过复垦土地的经营，可以实现农业的产业化和集约化的要求，优化配置土地资源。这种模式最重要的是清楚界定开发复垦土地的产权，理顺政府和企业之间的责、权、利的关系。
3、完善土地开发复垦的配套法规、政策
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《土地复垦规定》等法律、法规都对土地开发和土地复垦作出了“谁破坏，谁复垦”的明确的规定，这标志着我国的土地开发复垦工作已经步入法制化轨道。但在贯彻实施的过程中，还存在着很大的局限性，主要表现在：（1）开发复垦土地的产权界定还很模糊，各利益主体之间的责、权、利不明确；（2）缺少具体的实施办法和技术标准，可操作性相对较差；（3）土地开发复垦的执行体系不够健全，基层监督机构缺乏必要的执法权力和必要的执行条件。这些严重影响了土地开发复垦工作的顺利进行，增加了土地开发复垦的社会成本。
完善土地开发复垦的政策、法规，首先要通过立法来明晰产权，对于集体所有的后备土地资源，可以在明确所有权的基础上，落实其承包权；对于矿产开采造成的土地的复垦，要在征地前与农民通过协商确定采后土地的复垦和归属问题，明确其经营权。其次要加强土地开发复垦有关标准和规范的制定，如开采沉陷耕地破坏程度评定标准、土地复垦技术标准、土地开发复垦验收标准、复垦土地归还和交换管理办法等，使土地的开发复垦具有更强的可操作性。再次，要强化国土资源管理部门在土地开发复垦中的重要指导作用和约束作用，明确各部门的职责，做到管理无漏洞、无重叠。最后，要通过法规、政策来明确开发复垦的资金来源，把土地复垦资金列入生产成本和建设项目总投资，建立满足实际需要的复垦专项基金。
4、加强土地开发复垦的后续管理和开发复垦土地的评价
土地开发复垦是一项复杂的系统工程，它的后续管理是其中的重要组成部分。后续管理就是通过对土地开发复垦规划实施情况的进行跟踪管理来确保规划落到实处，实行垦后土地利用的动态监测，找出土地开发对自然环境的影响规律和复垦后土地沉陷对土壤物理、化学、生物特征的影响规律，为土地地力的恢复、生态重建提供依据。
开发复垦后的土地进行评价可以分为土地质量评价和土地经济评价。土地质量评价是根据复垦土地的土层厚度、土壤质地、灌排条件、土地肥力等构成土地的自然因素，对土地质量进行的综合评定；土地的经济评定是在土地质量评定的基础上，运用经济指标（主要有单位产量、纯收入、投入产出比、收益率等）对复垦土地利用和经营中的经济效益进行综合评定。通过对开发复垦后土地的评价，为土地开发复垦工程验收、土地的交易和交换、复垦后的土地管理提供科学的依据。
参考文献：
1、国家土地管理局《土地开发复垦管理》湖北科学技术出版社
2、于铜钢主编《土地开发整治可行性研究理论与方法》科学出版社
3、朱东升关于提高我国土地复垦率的几点思考《中国土地科学》1996.3第 3 页
