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行政事业单位内部控制规范讲 座
行政事业单位内部控制规范
第一讲 总 则
主要内容
一、为什么要制定单位内控规范
二、依据什么制定单位内控规范
三、谁应当执行单位内控规范
四、单位内部控制的定义和目标
五、行政事业单位内控规范与其他规章制度的关系
六、建立和实施单位内部控制应遵循的原则
七、单位负责人在单位内部控制中的职责
八、单位应当如何开展内部控制工作
一、为什么要制定单位内控规范
（一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求
（二）适应分类推进事业单位改革的要求
（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求
（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求
（五）我国内部控制标准体系建设的要求
（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求
（一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求
习总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。
财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好、用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。
（二）适应分类推进事业单位改革的要求
2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。
（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求
管理工作事关大局，基础工作关乎成效。建立内部控制，就是为保障单位业务稳健、高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。
财政部门负责国家预算资金的管理，必须要重视内控建设。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督，下大力气提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化好信息化。
（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求
2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报三年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：2009—2011年三年来共查处了“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正违规资金235.23亿元，其余违规资金正在纠正中，10429人被追究责任。
2010年国务院开展打击“假发票”专项活动。
（五）我国内部控制标准体系建设的要求
内部牵制——内部会计控制——内部控制的发展过程。
企业 +（行政事业）单位
（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求
我国行政事业单位内控的现状：
·内控的基础不牢；
· 内控的认识不足；
·风险意识不强；
· 信息公开不够；
·内控的信息化不高；
· 内控人才不够。
内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的。内部控制实际上是廉政风险的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。
二、依据什么制定单位内控规范
（一）会计法
第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。” 第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：
（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；
（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；
（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；
（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”
（二）预算法
1.单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
2.对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。
三、谁应当执行单位内控规范
1．党的机关
2．人大机关
3．行政机关
4．政协机关
5．审判机关
6．检察机关
7．各民主党派机关
8．人民团体
9．事业单位
四、单位内部控制的定义和目标
（一）定义
单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。
（二）本质特征 1．制衡性
相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。
（二）本质特征 2．流程化
内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度有机地连接起来，就象生产线一样。
（三）目标（作用）
1．合理保证单位经济活动合法合规 2．合理保证资产安全和使用有效 3．合理保证财务信息真实完整
4．有效防范舞弊和预防腐败 5．提高公共服务的效率和效果
（三）目标
1.合理保证单位经济活动合法合规
行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效履行职能的前提，所以，合理保证经济活动合法合规是行政事业单位内部控制最基本的目标。
通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证行政事业单位的经济活动在法律法规允许的范围内进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规和相关规定，避免违法违规行为的发生。
2.合理保证资产安全和使用有效
国家对行政事业单位资产的管理，坚持所有权和使用权相互分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。资产是行政事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产不安全，使用效率低下都将对行政事业单位各项工作的正常开展产生不利影响。所以，合理保证单位资产安全和使用有效是内部控制的重要目标。
3.合理保证财务信息真实完整
按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息是行政事业单位的法定义务，是提升内部管理水平的有效手段。所以，合理保证单位财务信息真实完整也是内部控制的重要目标。行政事业单位应当按照《单位内控规范》的要求加强会计核算和预算、决算管理，确保财务信息真实完整，并且强化财务信息分析和结果应用，为外部监管和内部管理提供信息支持。
4.有效防范舞弊和预防腐败
腐败和舞弊的根源就在于对权力缺乏有效的制约和监管，建立反腐败、反舞弊的长效机制，必须将事后惩治和事前预防相结合，内部控制的核心就在于制衡，科学运用内部控制的原理和方法，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设之中，强化内部监督，通过建立和实施严密的内部控制，起到“关口前移”的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的目标。
5.提高公共服务的效率和效果
提高公共服务的效率和效果是行政事业单位业务活动的总体目标，同时也是行政事业单位内部控制的最高目标。
这一目标是以前四项目标为基础的。
五、行政事业单位内控规范与其他规章制度的关系
（一）单位内控规范与企业内控规范的关系
1.存在的目的不同。
2.资源配置的方式不同。
3.预算的功能不同。
4.产权的关系不同。
5.法律的约束不同。
6.绩效的评价不同。
（二）单位内控规范与各项财务规章制度的关系
不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使其规则化、程序化、系统化。
内控是一把打开“黑匣子”的钥匙。
(三）单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系
内部控制在方向、思路、内容、方法上与廉政风险防控机制建设是基本一致的。
六、建立和实施单位内部控制应遵循的原则
（一）全面性原则
内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。
“两个全”
（二）重要性原则
在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。
“两个重”
（三）制衡性原则
内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。
“两个相互”
（四）适应性原则
内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
“两个符合”
七、单位负责人在单位内部控制中的职责
（一）行政事业单位的负责人
《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”
第五十条规定：“单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”
（二）单位负责人在内部控制中应当发挥的作用
单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理 等三个方面应当发挥领导作用、承担总责任。
但是并不意味着要求单位负责人做到亲历亲为，而且可以通过建立工作机制和内部授权等不同方式具体由其他工作人员去落实。
（三）其他工作人员在内部控制中应当发挥的作用
内部控制进入到具体的建立和实施阶段后，单位其他工作人员应当承担相应的责任，发挥应有的作用。
遵照单位内部控制的各项制度和程序严格执行内部控制要求，发挥各自的作用，形成全员参与的内部控制机制。
八、单位应当如何开展内部控制工作
单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括：七个步骤
（一）梳理单位各类经济活动的业务流程
根据单位“三定”规定，通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。
（二）明确业务环节
按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职能范围和分工。
比如，预算执行、决算与绩效考评等主要业务环节，并在各个业务环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。
（三）系统分析经济活动风险
风险分析要从各个业务所面临的内外部环境入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用。运用多种手段进行风险的定性和定量评估。
比如，预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直接导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。
（四）确定风险点
风险具有整体性，风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风险分析。
确定风险点要依据业务流程梳理，对机构设置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特点风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。
（五）选择风险应对策略
风险应对策略就是对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的应对措施和整体策略。
风险应对策略主要包括风险规避、风险转移、风险减轻和风险接受四种。
（六）建立健全单位各项内部管理制度
《规范》只是对行政事业单位内部控制的标准和内容进行框架性指导，各个单位应当根据自身实际情况，按照内部控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制管理制度，对《规范》要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度。
（七）督促相关工作人员认真执行。
在单位内部控制管理制度的执行过程中，单位要明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任，对执行结果进行监督和奖惩，形成完善的内部控制执行机制。
行政事业单位内部控制规范
第二讲
风险评估和控制方法
主要内容
一、经济活动风险评估
二、单位内部控制的方法
一、经济活动风险评估
（一）什么是风险
风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。
（二）什么是风险评估
风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。
（三）建立风险评估机制
单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。
1．人员构成（1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作；（2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；
（3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员 2．机构设置
风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。
工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。3．评估周期
经济活动风险评估至少每年进行一次。
4．评估结果的应用
评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。
（四）风险评估程序
4个步骤
1．目标设定
由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。
2．风险识别
风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。
3．风险分析
是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。
4．风险应对
是指在风险分析的基础之上，针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。
（五）风险评估的范围
1．单位层面风险评估应当重点关注的6个方面
（1）内部控制工作的组织情况。
是否确定了内部控制职能部门或牵头部门；是否建立了各部门在内部控制中的沟通协调机制和联动机制。
（2）内部控制机制的建设情况。
经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；
权责是否对等；
是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。（3）内部管理制度的完善情况。
内部管理制度是否健全；
执行是否有效。
（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。
是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；
工作人员是否具备相应的资格和能力。（5）财务信息的编报情况。
是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；
是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。（6）其他情况。
（五）风险评估的范围
2．业务层面风险评估应当重点关注的7个方面
（1）预算管理情况
在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。（2）收支管理情况
收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；
发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。
（3）政府采购管理情况
是否按照预算和计划组织政府采购业务；
是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；
是否按照规定保存政府采购业务相关档案。（4）资产管理情况
是否实现资产归口管理并明确使用责任；
是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；
是否按照规定处置资产。（5）建设项目管理情况
是否按照概算投资；
是否严格履行审核审批程序；
是否建立有效的招投标控制机制；
是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；
是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。（6）合同管理情况
是否实现合同归口管理；
是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；
是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。（7）其他情况
二、单位内部控制的方法
（一）什么是单位内部控制的控制方法
内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。
（二）单位内部控制的方法
第1种方法：不相容岗位相互分离
合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。
第2种方法：内部授权审批控制
明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。第3种方法：归口管理
根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。第4种方法：预算控制
强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。第5种方法：财产保护控制
建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。第6种方法：会计控制
建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。
第7种方法：单据控制
要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。第8种方法：信息内部公开
建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。
行政事业单位内部控制规范
第三讲
单位层面内部控制
主要内容
一、建立内部控制的组织架构
二、建立内部控制的工作机制
三、对内部控制关键岗位工作人员的要求
四、编报财务信息的要求
五、运用现代科技手段加强内部控制
一、建立内部控制的组织架构
（一）单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门
（二）积极发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用
（三）充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能作用
二、建立内部控制的工作机制
（一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离
侧重点：
一是过程的分离
决策时执行的前置程序，执行是对决策的具体落实，监督影响好制约着决策和执行。
二是岗位的分离
（二）建立健全议事决策机制
（三）建立健全内部控制关键岗位责任制
三、对内部控制关键岗位工作人员的要求
（一）把好人员入口关
（二）加强业务培训
（三）强化职业道德教育
四、编报财务信息的要求
（一）严格按照法律规定进行会计机构建立和人员配备
（二）落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离
（三）加强会计基础工作管理，按法定要求编制和提供财务信息
（四）建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制
财会部门应当与其他业务部门加强信息沟通，定期开展必要的信息核对，实现重要经济活动信息共享。
五、运用现代科技手段加强内部控制
（一）内部控制信息化的涵义
内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现内控体系的系统化好常态化。
（二）如何实现内部控制信息化
两种类型：一般计算机控制和
具体应用控制
行政事业单位要实现内部控制的信息化，可能需要更多借助外力（如专业咨询机构等）来共同完成。
