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煤炭资源型城市如何转型的研究报告——
党的十六大报告明确提出：“要走一条科技含量高、经济效益高、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型化工业路子”。淮南是省内重要的煤炭生产基地，也是国家重要的能源中心。新中国成立后，伴随着矿产资源的开发利用和国家重点项目建设的展开，淮南逐渐形成了一个以煤电化为主的资源型城市。这种产业定位决定了淮南在全省经济布局中的经济形态，即以矿产资源采掘、原材料初级加工为主的单一结构。要全面落实科学发展观，推进新型工业化进程，矿产资源的综合利用及延伸加工，大力发展接续替代产业和业态转型等，对于淮南这座资源型城市显得尤为重要，这既是产业结构调整的题中之义，更是淮南实现可持续发展的必由之路。
一、资源型城市的内涵及国家的初步界定
资源型城市，是指以自然资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。这里所指的自然资源绝大部分为矿产资源。资源型城市的主要功能或重要功能是向社会提供矿产品及其初加工品等资源型产品。根据资源开发的程度，资源型城市可以划分为成长期、成熟期、衰退期。目前，我国400多座资源型城市中，处于成长期的占20％，处于成熟期的占68％，处于衰退期的占12％，全国约有50多座资源型城市处于衰退状态。无论是处于哪个时期的资源型城市都有一个结构转型、调整、优化、升级的问题，特别是资源枯竭或将要枯竭的城市，企业经济困难，下岗职工人数较多，居民生活困难，社会矛盾增加，可持续发展面临严峻挑战，经济结构转型、优化、升级迫在眉睫。
国家组织有关专家对资源型城市的界定进行了具体的认定工作，主要是根据发生学原则、动态原则以及定性与定量相结合原则等，选取采掘业产值占工业总产值的比重达10%以上、采掘业产值规模达2亿元以上、采掘业从业人员占城镇从业人员的比重达5%以上和采掘业从业人员规模达2万人以上等四项指标，初步界定资源型城市的范围，最终确定了全国资源型城市共计118座，占全国城市总数的18%，而淮南就是其中之一。
二、淮南煤炭资源型城市的形成与发展现状
淮南作为煤炭资源型城市，煤炭开采历史悠久，是全国基础能源供应基地之一，为安徽省乃至华东地区、全国经济社会发展做出了历史性重要贡献。建国初期，淮南矿工积极响应国家号召，以高涨的劳动热情加快发展生产，支持国民经济恢复和发展民族工业体系。从建国初开始，为支援安徽迅速发展崛起，淮南矿工认真贯彻国家煤炭生产方针，长期超强度开采，建国60多年来，为国家经济的发展做出了重要贡献、近几年来，淮南针对煤炭资源开采的现状，坚持不懈地推进产业调整和资源型城市转型工作，按照“依托资源起步、甩开资源发展”的思路，努力走好由煤炭生产到电力工业、由电力工业到原材料工业、由原材料工业到现代制造业的工业化三步曲。
三、淮南煤炭资源型城市当前可持续发展中存在的问题1 淮南如何实现经济的可持续发展
当前，淮南和国内其他同类型城市一样，在为国家经济建设做出巨大贡献的同时，由于煤炭储量不断减少和市场环境的变化，可持续发展遇到诸多困难和问题。
（一）资源枯竭使传统产业面临生存危机。随着淮南煤炭资源的不断开采，不可再生资源的逐步短缺，在不久的将来，淮南工业在一定程度上也将失去支撑和依托，在缺乏较大增量的投入和较为高端的项目带动情况下，淮南工业可持续发展能力受到新的挑战，制约和影响着地方财力的增长。
（二）体制性制约矛盾突出，缺乏经济协调发展机制。目前，淮南资源型城市面临着严重的条块分割，各自为政的问题，有些企业的体制仍然是政企不分、政事不分的计划经济体制。一方面导致企业机构臃肿，冗员负担沉重；另一方面，由于企业与地方管理两条线，互不隶属，企地各自为政，发展无序，社会事业重复建设问题比较严重，致使企业与地方形不成合力，不利于区域内经济资源整合，制约着区域经济一体化的发展。
（三）技术落后导致资源型企业失去竞争力。淮南的资源型企业，普遍存在着设备老化、工艺落后的突出问题，工人劳动强度大，企业生产成本高，环境污染严重，主导产业的生存和发展遇到严峻挑战。由于没有资金投入，在新产品及高附加值产品开发方面非常困难，现有生产条件和装备难以形成规模化。
（四）企业办社会职能分离任务艰巨。淮南作为老工业基地和典型的资源型城市，企业在岗、下岗和退休职工数量相对全省都是较为庞大，加上辖区内的中央和部省属企业办社会职能分离移交地方，社会保障任务十分艰巨，在职工养老、医疗、工伤三大保险上有很大缺口，大中型企业在剥离企业办社会职能方面都面临一些亟待解决的问题。
（五）就业和再就业问题迫在眉睫。企业破产关闭减少了就业岗位，新增企业偏少造成岗位紧缺。同时，多数下岗工人文化不高、年龄偏大、技能较少、观念落后，自主创新能力不强，也为重新就业和转岗培训造成了一定的困难，就业和再就业形势十分严峻。
（六）生态环境修复治理的形势不容乐观。目前全市已形成大面积的采煤塌陷地且多数尚未复垦，按平均每亩15000元的标准计算，约需复垦费用就要数十亿元。
四、淮南煤炭资源型城市可持续发展的思路和具体方法
资源枯竭型城市问题已成为一个世界性课题，从发达国家的转型实践看，尽管他们有着巨大的财力支持，但资源枯竭型城市转型也需进行几十年。淮南资源型城市转型虽然取得了一定成效，但离资源型城市可持续发展的要求还有很长的路要走，可持续发展面临严峻挑战，经济结构转型、优化、升级迫在眉睫。
应做好以下几个方面的工作：
（一）走新型工业化道路，加快转型和升级
坚持走新型工业化道路，以信息化带动工业化、工业化促进信息化，走科技含量高、经
济效益高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥之路，做优做强主导产业，培育壮大接续替代产业，大力发展高新技术产业，改造提升传统产业，着力将淮南建设成为全省先进制造业基地。依托煤炭资源做强煤-电-化产业链，实施电力、建材、机械制造、化工、物流等产业倍增计划，推动产业形态向煤基两端延伸拉长。高新技术产业方面，重点培育壮大机械制造、新医药、新材料、电子信息产业。传统产业方面，重点运用信息技术、高新技术和先进适用技术改造提升“纺织、食品、建材、电力、化工、冶金”等传统产业。
(二)加快发展现代服务业，打造区域性金融中心
充分发挥淮南区位比较优势，着力发展大商贸、大物流、大市场、大旅游。加速构建多元化、地区性金融服务体系。积极拓宽金融市场，争取区域性金融机构、营运中心和外资金融机构加速落户淮南，区域性股份制银行进入淮南设立分支机构，构建多元金融服务体系。积极加快金融产品创新，注重发展企业贷款担保机构和消费信贷担保机构，继续完善和发展保险经纪、证券中介、投资咨询、信托投资、融资租赁等机构，完善风险投资服务中介体系，维护金融市场稳定，努力提升淮南金融市场对周边地区的服务水平，努力把淮南建设成为区域性具有对外辐射带动能力的商贸物流中心、金融商务中心。
（三）进一步加快城市基础设施建设，完善城市承载辐射功能
坚持经济转型与城市发展相结合，不断完善城市功能，努力实现城市发展多元化。一是扩大中心城区规模。按照城市总体规划确定的“一主两翼”的城市发展战略，科学定位老城区、山南新区、淮南经济开发区等功能，加快建设城市组团间的公交系统和连接各个城区的快速通道。二是加快城区和矿区的道路、通讯、给排水、供热、绿化、污染治理等方面的建设。三是加强综合交通等基础设施建设。重点抓好合淮蚌城际铁路、商杭高铁等项目的开工建设；加快淮蚌等高速公路建设，以及国道206等干线公路和服务于各类经济开发区的地方干线公路建设改造。
（四）继续做好对外开放工作
一是鼓励有实力的企业在“引进来”的同时，积极实施“走出去”战略，利用国内国际两个市场、两种资源，建立境外能源、原材料和生产制造基地，壮大企业规模。二是大力开展招商引资。抢抓经济全球化和区域经济一体化发展机遇，发挥比较优势，创新招商方式，优化经济发展环境，全面提高招商引资质量和水平。三是转变对外贸易增长方式。加快申报国家级经济开发区，建设出口加工区，设立保税仓和内陆港口规划建设，加大东西共建力度，加快山南新区建设。四是加快区域经济一体化进程，积极推进合肥城市圈建设。
（五）注重协调发展，构建和谐社会。
一是广开就业门路。以非公有制经济为主要载体，以服务业为主要领域，积极发展劳动密集型产业，努力增加就业岗位。切实搞好劳务输出，拓展就业空间。搞好就业再就业培训，发展和培育劳动力市场和就业信息平台。二是健全社会保障体系。加大社会保障资金投入，推进社会保障并轨工作，提高社会保障水平，扩大社会保障范围。做实基本养老保险帐户，实施医疗保险制度改革，探索建立农村社会保障制度。三是完善最低生活保障制度。将符合条件的城乡贫困人口全部纳入最低生活保障范围，实现应保尽保，并逐步提高最低生活保障
标准。加强对弱势群体的综合救助，帮助贫困职工和农民，自主就业和致富，实现自我解困。四是加快各项社会事业发展。突出教育优先发展战略地位，进一步加大教育投入，全面提升各级各类学校的办学水平，打造教育高地。
五、淮南煤炭资源型城市可持续发展的政策及建议
资源型城市转型，是转变经济发展方式的需要，是社会稳定的需要，同时也是资源型城市自身发展的需要。目前，淮南资源型城市转型仍处于起步阶段，对于淮南来说，产业转型刚刚起步，既需要淮南全市上下加倍努力争取，也需要省里从多方面给予支持和推动，继续深入地推进淮南资源型城市经济转型及可持续发展。针对淮南的特殊情况，特提出以下几个方面的政策及建议。
（一）支持淮南申报资源型城市并享受国家促进资源型城市可持续发展的政策。目前，国家有关部门正在着手进行资源枯竭型城市转型发展的试点，将从一般性支付、专项转移支付、资源补偿机制、衰退产业援助、接续资源勘探等方面出台一系列扶持政策。面对这一难得机遇，建议省委、省政府帮助淮南列入国家首批资源型城市转型试点，蠃得国家政策支持。
（二）对资源型城市应进行产业布局规划。鉴于目前由地方政府和企业自下而上的主导经济转型，缺乏系统考虑，难以对产业发展有统筹规划，建议国家、省注重自上而下地推动转型。对资源型城市的扶持不仅在于政策和资金，还应从国家和省层面上对这些城市重新进行产业布局规划，特别是要指导试点城市做好经济转型实施方案和规划。
（三）建议加大税收政策扶持力度。对属于资源型城市发展接续产业且列入国家《产业结构调整指导目录》鼓励类生产的产品实行增值税即增即退政策；对新办企业和改制企业实行减免所得税政策，所减少的地方税收比例部分由中央或省财政转移支付；对原有矿山企业到异地开采建设新矿区形成的税收实行按比例分享，以弥补原居住地矿山企业迁出后给地方财力造成的影响。
（四）建议加大项目建设和资金投入支持。国家、省在重大项目规划和布局上，对资源型城市给予重点倾斜。按照“同等优先、适当放宽”的原则，对经济转型试点城市的重大建设项目，优先审批核准，优先安排补助资金，优先提供贷款支持。设立国债专项资金，专门用于经济转型城市基础设施建设。建议国家政策性银行、商业银行设立经济转型专项贷款资金，专门用于经济转型城市发展接续产业和基础设施项目建设的需要。
（五）努力解决就业和贫困等社会问题。目前，资源型城市普遍面临“就业压力大，维稳任务重”的现状，扩大就业、消除贫困、维护社会稳定是促进其可持续发展的重点。对于促进就业和再就业可考虑从以下途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。对于贫困问题，长远要立足于发展经济，近期要采取针对性措施。要进一步完善社会保险制度，扩大覆盖面，保证按时足额支付。完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。
（六）重视城市建设及生态环境改造。城市基础设施建设是城市功能发挥的物质基础，也是经济转型的前提和保障。资源型城市要积极争取成为可持续发展示范基地和循环经济示
范城市。加速产业集聚，强化产业支撑作用，突出发展特色产业，增强自我发展和对外辐射功能，发挥中心城市带动作用。在经济转型过程中，加快供水、供电、供热、供气、污水及垃圾处理等基础设施建设，提升城市品位和形象。争取资源型城市转型政策，改造棚户区解决塌陷区改造欠账问题，改善资源型城市人居环境。加强环境保护，搞好污染防治，大力发展城市绿化，改善城市生态环境。通过加强城市基础设施建设及生态环境改造，完善城市功能，吸引外来投资，解决产业转型资金不足，促进产业结构向合理化方向发展。
目前，淮南经济正处于一个快速发展的新阶段。在国家实施中部崛起和煤炭工业可持续发展试点的有利时机之际，通过积聚人才、技术、资金、管理等要素资源，凝聚各方面的力量，加快推进煤炭资源型城市产业转型步伐，建设国家新型能源和工业基地。我们有理由相信，在加快转型、跨越、崛起的进程中，我们淮南一定能构建出一个充满活力、富裕文明、和谐稳定、山川秀美的新城市，同时为我省乃至全国煤炭资源型城市的转型提供宝贵经验。
