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浅析农村小额信贷市场发展存在的问题及对策
第1章关于小额信贷
小额信贷是指在一定区域内，面向低收入人群的小额贷款形式，其目标群体为无法在正规金融获取资金的弱势人群。完善的小额信贷制度应该是商业化可持续的，即满足以下两个条件：一是能成功服务目标群体，二是能保持商业可持续。其中商业可持续包括组织上、操作上以及财务上的可持续。成功的小额信贷即使在项目开展后期没有捐赠和补贴的情况下，仍能像初期一样持续地为目标群体提供贷款支持。我国早在上世纪90年代初就引入孟加拉乡村银行模式的小额信贷作为扶贫的手段。十多年来，我国小额信贷主要形式有非政府组织型小额信贷、政府主导型小额信贷、农信社小额信贷和民间自发型小额信贷，资金来源分别为国际捐助、政府财政资金和扶贫贴息贷款、央行再贷款支持、民间资本。世界上7000多个由非政府组织经营的小额信贷项目中，只有不到1%是财务可持续（Alexandra，2006）。商业可持续同样是我国小额信贷机构面临的主要问题。对于依赖国外捐助的小额信贷项目，往往由于资金来源的不可持续性而受阻或终止。政府主导型小额信贷又由于过分强调扶贫目标，没有针对目标群体的特殊性设计风险补偿机制，导致还款率低下，小额信贷项目无法持续。服务目标群体与保持商业可持续两个条件只要有一项没能满足，现存的小额信贷发展前景令人担忧。
第2章 农村小额信贷的发展历程及存在的问题
2.1 农村小额信贷的发展历程
小额信贷项目或机构试验的初期阶段(1993年-1996年9月)。本阶段小额信贷试点主要是由社会团体或非政府组织利用来源于国外捐助和软贷款,以及自筹的资金进行小范围试验,资金来源基本上没有政府资金介入。相关的政府政策和法律依据也不完善,主要以国家整体的扶贫政策和国际相关经验为参考。项目扩展阶段(1996年9月-2000年)。这一阶段在国外援助和自筹资金继续试验的同时,由政府和指定银行(农发行/农行)操作的国内扶贫资金也加入进来并逐渐占到主导地位,在较大范围的贫困地区推广,两大类型的项目并行发展。第三,农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段(2000年-2005年)。在央行的推动下,正规金融机构开始全面试行并推广小额信贷。2000年起,农村信用社开始农户小额信用贷 1
款和农户联保贷款试点并逐渐成为主力军。且在该阶段中央政府和央行都研究出台了促其发展的相关政策法规。中央管理部门鼓励民营和海外资本进入,试行商业性小额信贷机构活动(2005年至今)。
早在 1993年 ,社科院农发所就引入了孟加拉乡村银行模式的小额信贷。我国的小额贷款项目借鉴了“GB模式”,于 1994年初由中国社会科学院率先在河北省易县开始进行小额贷款试验。至今为止，小额信贷在我国已有十八年的历史 ,但其在我国的发展却没有达到预想的结果。据调查报告显示 ,我国的小额信贷机构和项目已达到 300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到 5000左右的农户，小的不到 1000户，在这 300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正达到完全独立运作、到财务可持续性的小额信贷机构微乎其微。
近年来 ,推动农村经济增长从而缩小城乡居民收入差距已经成为我国政府的优先目标之
一。基于此 ,开放农村金融市场，推进农村金融改革，成为我国农村改革和金融改革的重要内容。2008年 8月 18日，央行与财政部、农力资源和社会保障部联合发布了《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》，对现行小额担保贷款政策进行五大突破创新，这极大地刺激了农村金融的快速发展 ,使其成为我国金融市场中最具活力的生力军。
2.2 我国农村小额信贷发展存在的问题
2.2.1 小额贷款在供给方面存在问题
部分农村信用社对推广农户小额信用贷款积极性不足，主要表现在以下几点 :首先，管理成本与利率水平不匹配。由于农村小额贷款涉及的农户数量多 ,单笔数额小，运营费用较高 ,其经营状况难以掌握 ,因此加大了银行对贷款使用情况及贷后监管的难度 ,增大了管理成本。
其次，高风险带来的贷款损失率高。农业生产是高风险 ,低收入的行业 ,易受到自然条件、场等多重风险的影响 ,甚至遭受到毁灭性的打击。在我国农业保险制度不够完善的情况下 ,多重风险的存在给农民的收入带来了很大的不稳定性 ,进而会影响到贷款的回收。
另外 ,信贷队伍力量有限 ,贷后管理难。基层信用社支农一线人员少 ,而小额信贷对象遍及乡镇的各个角落 ,交通不便，人数众多，具有点多、面广、零星分散、工作量大等特点 ,每个信贷人员一般要管理不同村落的数百笔贷款，从贷款的调查到发放 ,都显得力不从心，直接影响了农户小额信贷工作的开展。
第四 ,政策补偿不到位。我国小额贷款的运作缺少有效的补偿机制。国外小额贷款具有以高利率弥补发放主体部分成本的特点 ,而我国小额贷款的利率受到严格的管制 ,一般低于正常商业贷款的利率 ,发放成本却高于国外同类机构和国内其他类型的贷款 ,这就造成发放小额贷款的金融机构无法建立起贷款损失补偿机制来增强其自身的抗风险能力。
最后，小额信用贷款的来源不足。目前，增加农民收入，推动农村农业发展，建设社会主义新农村，都需要大量的资金投入 ,而当前农村信贷资金不能实现有效配置 ,农村资金分流仍然严重。农村资金有很大一部分流入了邮政储蓄和国有商业银行，致使农村资金大量流失，而相应的农村资金潜在需求则无法满足 ,造成农村的资金缺口很大。从对一些地区的调研和相关资料表明 ,农村至少有四成左右的资金缺口。另外，中央银行为支持“三农”,要求农信社加大对农户贷款的力度 ,但政府在税收上却没有给农信社必要的照顾，这使农信社负担加大。农信社既面临着支付性风险，又要满足支农资金需要，资金问题最终成为农信社推广农户小额信贷的核心问题。
2.2.2 小额信贷在需求方面存在的问题
农户获得小额信贷的成本过高限制了申请的积极性。农村信贷市场中 ,农户贷款难度大 ,依然存在着一些寻租，如信用社人员要求申请贷款的农户请客送礼 ,或者将贷款的一部分留存在信用社，这样就变相地提高了贷款成本。成本的提高使得低收入的农户对信贷望而却步。不同收入阶层的农户对于贷款需求不同。一方面 ,对于富裕农户 ,从事较大规模的种植、养殖及农产品加工、运销和社会化服务等等，资金周转量大 ,使用期限较长 ,对信贷资金的需求数量较大。但是小额信贷金额小期限短，无法满足其需求。另一方面对于一般农户 ,虽然解决了温饱问题 ,并且有部分资金可用于提高消费水平 ,但是比起富裕农户资金尚不充裕 ,是农户消费贷款的需求主体而且 ,多数农村地区缺乏相应的社会保障机制 ,在农户消费贷款中 ,教育、医疗开支占绝对份额。但是农村信用社的农户贷款主要投向农业生产经营 ,对农户消费贷款限制较严 ,实际发放的数量较少。这就造成了需求主体和供给的结构性矛盾。而对于贫困农户 ,其信贷需求户数下降、需求量上升 ,但是贫困农户信贷供给问题被忽视 ,贫困农户的信贷供给基本处于空缺状态 ,大量的贫困农户难以得到信贷扶持。
第3章 发展农村小额信贷市场的对策
3.1 深化农村金融体制改革 ,建立更多小额信贷机构
大力发展小额信贷组织 ,村镇银行 ,贷款子公司 ,农村资金互助社等新式农村金融机构 ,健全农村金融机构体系 ,加快建立适度竞争的农村金融市场 ,同时完善市场退出制度 ,坚持商业可持续的原则。农村各类金融机构必须坚持可持续发展的道路 ,贷款利率要能够覆盖风险 ,同时不排除政策性金融和对农村金融服务机构的财政补贴。用行政手段压低利率 ,对商业性金融会产生排挤效应 ,会减少农村的信贷供给 ,而一旦低利率信贷成为稀缺资源 ,即会导致寻租行为的产生 ,反而使普通农民不容易得到贷款。政策性金融业要做到在财政补贴后可持续 ,财政补贴规则要事先确定 ,对市场透明 ,补贴之外的风险由从事政策性金融业务的机构承担 ,凡是具备条件的政策性金融机构和商业金融机构均可以通过竞标从事政策性金融业务。在防范风险的前提下 ,逐步提高小额贷款公司的融资比例 ,以此提高信贷公司利润率 ,催生更多小额信贷机构。这就使小额信贷资金供求矛盾大、贷款难、款额度小的问题得到一定的缓解。
3.2 以创新小额贷款模式为突破口
创新担保模式。小额担保贷款由传统的担保反担保模式 ,转变为既可找担保人提供反担保 ,也可提供抵押物自行向银行申请贷款。这又为贷款人提供了一条路 ,一定程度上缓解贷款难的问题。
创新放贷模式。积极协调放贷相关部门，理顺职责，只要符合条件的贷款 ,尽量限定和缩短其最长审批时间 ,推行限时办理和回复制度。银行金融机构要落实业务授权和资金规模 ,积极受理小额担保贷款 ,对不符合贷款条件的 ,要及时回复和说明理由。
3.3推出高利差的存贷款产品,推动小额信贷的可持续发展
由于小额信贷的主要是向农户等中低收入人群或者中小企业提供的无抵押贷款,风险较大,成本较高,银行业金融机构往往不愿进入该市场,或者需要依靠国家补贴才以能保证盈亏平衡。在这一问题上,印度尼西亚人民银行(BRI)采取的有效措施值得我们借鉴和学习。1983年6月,印尼政府推出了利率市场化改革,BRI可以自主制定利率。他们改变了小额信贷低利率的方式,而将小额贷款的利率控制在20%-40%,这样以来,高额的贷款利率可以弥补银行的成本,实现利润收益。同时,也可以使富裕的农户放弃小额信贷,使中低收入的农户和中小企业更加容易获得贷款。实践表明,高利率的小额信贷,在印尼市场需求十分旺盛,这也说明,在资金稀缺的条件下,可以获得贷款资金比低利率更加具有吸引力。而对于小额信贷资金主要来源的银行,BRI也采取了有利的措施使其积极吸收存款。村银行吸收储蓄需要支付的借贷成本为13%,而向地区分支行拆借资金的成本为17%,这种利差的安排必然增强了村银行吸收储蓄存款的积极性,他们针对不同的目标客户设计了不同的储蓄产品,既满足了储户对资金安全性、流动性、收益性的需求,也为小额信贷提供了资金保证。针对目前我国小额信贷市场的状况,一方面,农村信用社可以针对不同目标顾客制定不同的还贷利率,对于特别贫困的农户可以提供全额资金支持,贷款利率可以相应降低,同时政府给予一些补贴;对于生产经营能力较强,但是资金短缺的一些农户,可以适当提高还贷利率,以弥补农村信用社的贷款成本。另一方面,农村信用社要从自身的实际出发,创新理财储蓄产品,尽可能多的吸收存款,为提供小额信贷建立坚实的资金支持,实现资金的良性循环。这样,才能实现小额信贷的可持续发展。
3.4 建立健全风险管理机制,避免形式主义,提高小额信贷还款比例
首先,农村信用社应该加强对申请借贷农户的评估、监督和管理。对申请贷款的农户,应该对其家庭人口、年收入、年支出、资信状况做严格深入的调查,避免因为人情关系而带来的资信评估工作上的片面性和随意性,掌握申请贷款农户的第一手资料。农户评级结果达成一致后,应 由评信小组成员签字确认, 明确责任,评级结果应在村公务栏进行公示, 接受群众监督。在办理贷款手续时,要严格执行有关规定,对贷款人的身份证明、资信证明等做仔细的审查,同时严厉禁止贷款证转借他人。在贷款证发放过程中,信贷员应该将证亲自送到农户家中,禁
止将贷款证交由他人代送,以避免涂改、乱收费现象的发生。贷款发放后,信用社信贷人员应该定期下乡访问客户,调查了解贷款人的经营状况和收入状况,以随时掌握信息,同时,也要防止贷款挪作他用,推行农户贷款证管理软件,提高管理效率规范管理程序,以更好的监督监测农户贷款风险。其次,对发放小额信贷的金融机构的监管上,为了推动小额信贷的商业化运作,应该对小额信贷机构实行准入制度,相关部门应该加快小额信贷机构发展的研究和评估;而对于已经开展小额信贷的信用社,应该建立透明的会计核算系统,定期进行信用社的审计工作,实现良好的信息反馈和监督机制。只有把对贷款农户的深入调查监督和信用社的严格自律结合起来,才能有效地降低小额信贷的风险,提高还款的比例。
3.5 积极推动商业银行介入小额信贷,建立有效的资金供给机制,扩大资金供给渠道
从国外推行小额信贷的经验来看,小额信贷只有达到一定的规模和覆盖率才能实现可持续发展。将商业银行引入小额信贷市场,这无疑会减少对小额信贷后续资金来源的制约,有利于金融资源的配置,促进小额信贷市场的良好运转。商业银行可以根据各地区经济发展水平的不同和借款人需求的不同,制定出不同的、适合当地需求的小额信贷管理制度、内部考核制度以及配套的监管激励措施,加大小额信贷的投放,扩大小额信贷资金的供给,使更多农户享受到小额信贷带来的优势。
3.6 加强国家对小额信贷的引导、扶持,缓和小额信贷的政策性目标与盈利性目标的矛盾,促进其健康发展
国家财政部可以按照每年农业信贷投入总量提取一定比例的风险补偿基金,用于补偿因国家产业政策调整和重大自然灾害给农户带来的损失;国家还可以对发放小额信贷的银行业机构按年度进行财政补贴,使小额信贷在尚未完全实行市场利率的情况下,实现保本微利。地方上可将年财政收入的1%-2%的提取出来,主要用于保障20% 最低收入农民的生产、生活开支,以及这部分人群的贷款利息支出。此外,可以免除农村小额信贷所得利息收入的营业税和所得税,适当减免银行业机构在接受和处置抵贷资产过程中所发生的税费。
第4章 总结
农村小额信贷在我国的推行,取得了一定的成效,推动了农村经济的发展,但是,对于存在的问题,还需要我们深入的分析其原因,进而提出积极有效的解决方法,使小额信贷在我国农村市场发挥更好的资金供给作用,满足广大农户的需求,在真正意义上成为农村金融领域的革命性变革。总之 ,我国的小额信贷机制还有待完善 ,我们应该吸取其他国家成功的经验 ,同时结合自身国情和农业生产的实际情况 ,制定适合我国农村经济发展的信贷方式 ,让小额信贷在解决三农问题 ,维护农村经济健康稳定发展的过程中起到积极的作用。
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