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中央对少数民族地区财政转移支付现状初探
摘 要：自2000年开始至今，中央对少数民族地区实行财政支付政策已经有十多年的时间。但是，随着中央对少数民族转移支付规模的不断扩大，覆盖的面越来越广泛，也随着我国财政体制的不断改革和完善，中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题也越来越明显，主要表现为：中央对少数民族地区财政转移支付的规模和比例偏低，难以满足少数民族地区经济建设的需要；财政转移支付的资金分配不合理，影响了财政资金的有效使用；财政转移支付缺乏法律的保障，容易因漏洞而被挥霍浪费，不利于财政转移支付资金的规范使用；财政转移支付缺乏监督机制，容易滋生腐败，等等。所以，建立合理有效的转移支付制度是必然的选择，因为完善的制度是确保财政转移支付机制得以长期稳定有效运转的重要保证。而且，健全的监督机制和法律制度也是财政转移支付制度得以有效运转必不可少的条件。因此，本文将从中央对少数民族地区财政转移支付的现状入手，分析出其存在的问题，并给出相关建议。
关键字：财政转移支付 少数民族地区 现状
财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，通过财政转移支付，可以较为有效地平衡地方地方财政收支，增强地方政府公共产品的提供能力，同时也可以加强不同层级政府之间的联系，中央对少数民族地区的财政转移支付的目的亦来源于此。自2000年中央开始对少数民族地区实行转移支付政策，使少数民族地区的经济、文化建设得到了较大的发展，基础设施建设得到了完善，人民的生活水平也有了较大的提高。但是，由于制度上存在着一定的缺陷，以及监督机制的不完善，财政支付预算机制尚未成熟，在一定程度上制约了财政转移支付资金的有效运行。因此，建立一个有制度保障的、监督性强的、具有完整预算机制的财政转移支付制度尤为重要。
一、中央财政对少数民族地区转移支付现状
自2000年以来，中央对少数民族地区转移财政支付的规模呈快速增长趋势，财政转移支付的方式灵活多样化，财政转移支付资金占少数民族地区的财政收入比例也在扩大，对平衡少数民族地区财政收支，促进少数民族地区经济建设和基础设施的完善，缩小区域差距起到了很大的作用。
（一）财政转移支付数额逐年增加且增幅较大
图1.中央对少数民族地区财政转移支付状况（2000-2008年）
数据来源：国家统计局网站
从上以上图表中，我们可以看到，从2000年中央开始对少数民族地区实行财政转移支付政策以来，财政转移支付的数额逐年不断增大，特别是从2005年到2006年，和2007年到2008年这两个阶段，增幅较大，特别是2005年到2006年，增幅更是达到了100%以上。财政转移支付数额从2000年的25.2亿元到2008年的275.8亿元，8年间增长了近10倍，年均增幅达到50%以上，有力地支援了少数民族地区的经济社会文化建设，对平衡少数民族地方财政收支，协调区域发展，缩小东西部差距起到了很大的作用。
（二）财政转移方式灵活且多样化
对少数民族地区的财政转移支付，除了直接的财政资金转移支付以外，中央在其他的财政和税费补贴方面，也对少数民族地区给予了很多的优惠。
比如，在调整工资转移支付方面,经国务院批准,对调整工资及离退休费的增加,在财政困难的西部少数民族地区,由中央财政给予适当补助，而在沿海经济发达地区则自行解决。即为了保证西部地区机关事业单位职工工资按时足额发放,中央财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策,按一定比例对西部地区给予的专项补助,并且自2001年起对西部11个省区的592个县(市、区)实施艰苦边远地区津贴制度,特别是对西藏特殊津贴进行了较大幅度的调整,所需金全部由中央财政负担。2002年、2003年、2004年农村税费改革专项补助分别为245亿元、305亿元和523亿元,大部分用于弥补少数民族地区农村税费改革后出现的财政缺口。
（三）中央财政转移支付占少数民族地区财政收入比例在增大
1994年的分税制改革对全国大多数地区来说都是一个分水岭，而对少数民族地区来说也不例外，地方大部分的财税收归中央，再由中央以财政转移支付方式返还给地方，以平衡地方财政收支，有利于中央对全国范围的宏观调控，也利于国家筹集更多资金投入到完善西部地区特别是边远少数民族地区的基础设施建设当中去，对促进少数民族地区经济的发展，促进地区间公共服务均等化，缩小地区差异起到了很大的作用。
分税制以来,民族地区财政转移支付在财政中所占得比例从1993年的34.52%上升到1994年的61.02%，民族地区的财政支出对转移支付的依赖性越来越强，很多少数民族地方财政几乎一半以上需要依靠中央财政的转移支付来维持，因此，中央财政转移支付制度对少数民族地区的意义很重大,它在很大程度上缓解了民族地区的财政困难。
从以上的现状分析中，我们可以看出，中央对少数民族地区的财政转移支付数额在逐年快速增长。而且，中央的财政转移支付占少数民族地区财政收入的比重很大，对平衡少数民族地方财政收支，促进少数民族地区的经济建设起着至关重要的作用。
二、中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题
许多制度问题是伴随着社会经济的发展和体制的改革出现的。随着我国经济的快速发展，国家财政收入逐年也增加，国家对少数民族地区的扶持力度也在加大，中央对少数民族地区财政转移支付的规模也在逐年增加，由于旧体制的影响仍然存在，加上国家对财政体制的改革尚在探索阶段。所以，财政体制的不完善必然会带来一系列的问题。
（一）对少数民族地区财政转移支付比重仍然偏小
虽然自2000年以来，中央对少数民族地区的财政转移支付逐年成倍的上升，但是由于本身的基数就小，所以其数额也十分有限，而随着我国财政由国家财政向公共财政的转变，地方政府承担的公共事务越来越多，财政支出也越来越大，每年中央对少数民族地区财政转移支付增加的数额尚不够抵消地方政府增加的公共事务所消耗的财政资金，而少数民族地区本身的财政收支大部分靠中央财政转移支付维持。所以，其财政资金的紧张可想而知。2009年中央对地方税收返还4934.19亿元，民族地区占8%。2011年中央对地方税收返还和转移支付支出总额为37310亿元，对民族地区转移支付仅安排370亿元，不到10%。虽然中央用于民族地区转移支付的资金逐年增加，但规模过小，与民族地区政府收支缺口的需求相比，差距仍然很大。
（二）对少数民族地区财政转移支付资金分配方式不合理
中国现行转移支付主要采取税收返还和专项转移支付两种方式，这两种资金分配方式对少数民族地区而言，既不合理又不规范。
1、税收返还的不合理
就税收返还而言，改革开放后，国家对特区和沿海、经济发达地区制定了较为优惠的税收政策，而对于少数民族地区则仍然采取与其他地区无差别的统一的税收制度，这样的税收政策不利于少数民族地区经济社会的发展，并越来越拉大了少数民族地区同发达地区之间的差距。
税收返还是以地区税收数量作为标准的，相对于沿海发达地区而言，少数民族地区由于经济发展的滞后，在税收上就比沿海发达地区的要少，因此得到的税收返还也就少，而沿海发达地区得到的税收返还要多。长此以往，沿海经济发达地区得到的税收返还越来越多，经济发展的资金也就越充裕，而少数民族地区地区得到的税收返还与沿海地区的差距也就越大，财政资金也就越吃紧，这种趋势十分不利于缩小地区的差异。
2、专项转移支付的不合理
就专项转移支付而言，专项转移支付设立的目的是中央财政为了实现国家特定的宏观政策和事业发展战略目标，委托地方政府代理具体事项而支付的费用。但部分专项转移支付资金分配不规范，自由裁量权相对较大，凭一定的主观因素确定补助地区和补助金额，地方因此不惜花费人力物力和中央进行讨价还价，以获得更多的专项转移支付资金，那些叫得响、跑得快、与中央关系密切的地区因此能获得更多的专项转移支付资金，此必会产生“会哭的孩子有奶吃”的现象。而且部分专项转移支付资金要求的配套资金过高，对地方财政构成了很大压力，这也导致有的地方临时挪用其他资金或借债配套。少数民族地区由于项目要求的配套资金跟不上，得到的专项转移支付资金少，发达地区由于配套资金充足，获得的专项转移支付资金多。专项转移支付扩大了少数民族地区与发达地区公共服务发展水平的原有差距。
（三）财政转移支付相关法律机制不够完善
1、发达国家的财政转移支付制度窥探
发达国家财政转移支付制度成功实施的经验就在于有健全的法律体系作保障，从政策的制定到财政转移支付具体数额的规定，都有严格完备的法律规范进行约束。德国先后制定了包括《基本法》《财政预算法》《财政平衡法》在内的一系列法律法规来规范财政转移支付。从转移支付的政府支出责任、收入划分，到转移支付原则、均等化拨款计算方法，都做了明确的规定，整个转移支付制度公平而透明，理清了各级政府之间的事权、财权以及财政平衡制度。
2、中国现行财政转移支付制度现状
中国财政部在实行分税制财政体制改革后，于1995年出台了《过渡性财政转移支付办法》，2002年修改为《一般性财政转移支付办法》，这两部管理办法均属政府规章，不是专门或相关的法律。有学者认为中国财政转移支付制度是以《预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础，但实际上这些法律法规并不是针对财政转移支付的，只是有财政转移支付相关内容而已。中国财政转移支付因为缺乏专门立法，大大降低了财政转移支付决策及运作的民主性和规范性。
对于少数民族地区来说，由于很多民族自治地区在某些方面具有较大的自治权利，因此，其对财政资金的利用也显得相对自主，在法律机制不够健全的情况下容易出现资金被挪用和浪费的情况，所以，完善的法律机制有利于规范财政转移支付资金的使用，防止贪腐浪费，提高财政资金的使用效率。
（四）财政转移支付监督体系不够健全
财政转移支付资金的监督管理体系是否健全，关系到转移支付的实施效果和目标实现，关系到政府的管理水平和廉洁政府的建设，还关系到和谐社会构建的实现。除涉及国家安全和国防安全等特殊领域外，西方多数政府通过公开充分的信息来确保转移支付目标制定和转移支付实施的透明度，让公众拥有充分的知情权，从而能够有效监督政府的财政管理工作。
中国由于没有专门的机构统一安排和管理财政转移支付资金，造成来自不同口径和不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能之间相互冲突，难以保证政策目标的实现。而且只有一般性转移支付作为地方财力补助纳入地方预算，进入了地方人民代表大会监督的范围，其他各种形式的专项转移支付资金由于未编入地方预算而必然会脱离人民代表大会的审查和监督。这使得各级政府将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“政绩工程”建设，“拆东墙补西墙”，挪用与挤占情况严重，这种“专款不专用”的管理模式限制了转移支付功效的发挥。
三、解决少数民族地区财政转移支付存在问题的办法
（一）完善民族地区转移支付的法律法规建设 为了更好地发挥转移支付制度的均衡作用，保障民族地区的财政自治权，促进民族地区经济的可持续发展，财政部、国家民委应当制定专门的《民族自治地区转移支付条例》，针对民族地区的特殊情况，设计出合理的转移支付形式和制度，整顿和规范转移支付的各项工作机制和程序，增强转移支付管理工作的约束力度和透明度，减少执行过程中的随意性。
（二）规范财政转移支付资金分配方法以合理分配转移支付资金
美德日等国均采用“因素法”对地方政府的财政能力、财政需求和调整系数进行测定。采用因素法来测定收支，确定转移支付办法和数额，公平透明，科学合理，不留下“讨价还价”的余地。
所以，我国也应规范转移支付资金分配办法，采用因素法和公式法分配转移支付资金。与“基数法”相比，“因素法”更加科学、合理。在采用“因素法”测算少数民族地区转移支付资金数额时，除应综合考虑经济发展水平、城市化程度、人均ＧＤＰ、税源、税基、交通、公共服务水平等影响该地区财政收入支出的因素外，还应把民族因素纳入其中，并且占有相当比重，这样才能根据不同地区的不同情况确定合理的转移支付资金数额，更有利于实现均衡地区财力的目标。公平分配同时体现激励性，调动地方政府积极性，对部分专项转移支付项目可以采取中央确定资金使用方向，地方确定具体项目，把现行的项目审批制改为项目备案制。
（三）加快建立财政转移支付专项信息管理系统以完善 相关基础数据的统计机制
信息不对称可造成中央政府转移支付过程中的政府间博弈，各级政府在博弈过程中所产生的机会主义行为严重影响了资源配置效率，与公共财政改革的目标相违背。建立规范的财政转移支付制度需要大量真实可靠的基础数据。
中国由于长期采用“基数法”分配转移支付资金，缺乏采用“因素法”核定财政收支和分配资金所需要的数据，今后应加大投入和完善转移支付专项信息管理系统，提高相关基础性数据的真实性和可信度，为科学测算各地区的财政转移支付资金打下坚实的基础。
（四）坚持激励导向同时引导产业结构调整并发展地区特色经济
解决少数民地区财政问题的根本，是大力发展少数民地区的经济。
政府应充分发挥少数民族地区的巨大的自然资源优势，充分开发人力资源，根据自身不同的条件和市场的需求变化，确定各个地区的主导产业，通过财政转移支付政策的引导，提高少数民族地区产业的核心竞争力和企业的竞争力。少数民族地区产业结构的调整和优化必须逐步实现调整主体和调整方式的转变，要在国家宏观调控和产业政策指导下，以企业为主体，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进优胜劣汰和结构优化。
（五）优化资金使用结构以提高资金的使用效率
随着公共财政框架的逐步建立以及公众参与公共事务意识的增强，人们更关注公共财政支出的使用结果，尤其不能容忍政府资金浪费和效率低下。
少数民族地区资金缺乏，更应注重资金的使用效率，避免资金短缺和资金浪费同时存在。公共财政建设强调财政支出必须重视支出结果，确立以“结果”及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，提高财政支出产生的社会效益和经济效益。
因此，在财政转移支付资金的申报和使用中，强调绩效的理念，注重结果导向，改掉过去“重资金申报，轻资金管理”的做法。依法开展财政项目支出的绩效评价工作，把绩效评价的结果作为下次资金申报的依据，从而达到优化资金使用结构，提高资金的使用效率的目的。
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