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新型村级治理机制：村民自治有效实现形式的实例探索2014-05-26 | 作者： 任中平 | 来源：中国农村研究网 | 【打印】【关闭】
【编者按】 4月27日上午，华中师范大学中国农村研究院在广西宜州举办了“探索村民自治的有效实现形式理论研讨会”。来自全国各地的村民自治专家以“村民自治的有效实现形式”为核心议题，围绕村民自治有效实现形式的新情况、新探索、新思路、新理论等四大主题进行了深入探讨。西华师范大学任中平教授围绕“成都市构建新型村级治理机制”研究报告，讲述了研究背景及动因，并就成都市的具体做法、成效、价值与亮点等做了详细介绍。
【主讲嘉宾】 任中平 西华师范大学教授
新型村级治理机制：村民自治有效实现形式的实例探索
一、引言
非常感谢这次会议给我们提供这样一个交流的机会和交流的平台。第一次来到中国村民自治的发源地，昨天通过参观和研讨之后，一个是我觉得有非常深刻的现实感，再一个,有着村民自治运行了30多年之后强烈的历史沧桑感。我为这个会议提供的材料就是我对“成都市构建新型村级治理机制”写成的一个研究报告，专门花了十多天时间为这次会议赶写的这么一个材料，会议论文集里面有收录，我这里着重说明以下几点。
二、“新型村级治理机制”的研究背景和动因
（一）研究背景
有关成都市构建新型村级治理机制的背景，从总体上来讲，就是由于在2007年6月，成都市被国务院批准为统筹城乡综合改革试验区以后，根据统筹城乡发展改革的现实需要，成都市提出了要完善农村基层治理机制的总体性的要求，于是2008年开始就进行了一些试点的探索，当时成都市组织部准备出台一个指导意见，邀请了四川省社科院、省委党校、成都市委党校和高校的学者（我应邀参加了讨论）,对这个指导意见讨论稿进行了研讨。相关文件正式出台后，2009年在成都市全面推开。那么，从2009年到现在，成都市新型村级治理机制的探索已历经5年时间。这是一个背景和过程。
（二）研究动因
关于研究动因，我想着重谈以下三点：第一个动因，就是构建农村新型治理机制是农村产权制度改革的现实要求。成都市为了推进城乡一体化进程，需要对农民的承包地进行确权颁证，以方便土地的流转。而在确权过程中，下面的乡镇和村委会发现这个工作的难度太大。例如我们去调研的邛崃市油榨乡马岩村，有几百户人，但是涉及到的土地纠纷就有上百起，当时乡镇政府和村委会的干部都感觉到这个工作很难搞，无论怎么样都摆不平。最后还是通过发挥民间智慧，由农民推选出自己的村民议事会代表，很快就完成了这项工作任务。于是邛崃市委组织部就把下面的经验加以总结推广。所以说，村民议事会实际上是在成都市农村产权改革过程当中逼出来的这么一个新生事物。
第二个动因，也就是农村公共服务改革的现实要求。从2009年开始，成都市为了推进城乡一体化进程，启动了农村的公共服务体制改革，每年由成都市和下面的区市县财政，每年刚性保证给每个村（社区）投入20万元，用于农村公共服务建设。那么投入了这20万元该怎么使用？成都市要求这笔钱用来干什么、怎么干，都要由农民群众说了算。于是就由村民议事会对项目的决策以及项目实施过程进行决定和监督，在这个过程中村民议事会也发挥了很好的作用。
最后一个直接的动因，就是2008年5月12日大地震之后，灾后重建工作中有很多复杂的问题需要解决，例如，灾后重建的住房分配就是一大难题。在都江堰市向峨乡棋盘村，一开始干部们都觉得住房分配非常难，最后还是当地的农民自己选出了新村议事会，决定采取抓阄的方式，很好地解决了住房分配问题，后来他们的经验得到了进一步的推广。有的地方比如说上千户的居民，只修了200套房子那怎么来分配？他们采取两次抓阄的办法，第一次先抓出200户，确定由哪200户应该分房;然后这200户又进行第二次抓阄，从而确定房号，所以村民议事会在解决这些问题的过程中也发挥了很好的作用。
三、“新型村级治理机制”的做法和经验
（一）做法
成都市的这个新型村级治理框架，其主要目标就是构建在党组织领导下，由村民议事会议决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与的这么一个充满活力的村民自治机制。他们的基本思路就是，“三分离、两完善、一加强”，主要内容有以下三点：
第一，在全市范围全面推行村民议事会制度。这个议事会制度分为“村”、“组”两个层面，也是两级议事会，村民小组的议事会成员直接由村民选举产生，村级的议事会成员又从村民小组议事会成员当中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于20人，村民小组议事会一般不少于5人。其实这个村民议事会实际上就是作为在村民会议或村民代表会议难以召开的情况下，出现的这么一个机构，它是一个常设性机构，它在这个村民会议或者代表会议授权的范围内，行使村级事务的议事、决策和监督权。
第二，主要内容就是调整村级组织的职能地位。其中最主要一点是议事会和村委会实行了分权，议事会决策，村委会执行。
第三，优化村级组织的运行机制，完善了决策机制、监督机制，还有集体经济的经营管理机制，以及村民公共服务机制，创新了村党组织的领导方式。
（二）经验
那么从近五年的运行情况来看，这一模式主要有以下几个方面的经验。
第一，将村民议事会设为常设决策机构，村委会则履行执行机构的职能，实现了村民公共事务的决策权和执行权的分离。这是一个重要的经验。
第二，理顺了村党组织、村民议事会和村委会之间的关系，有效地化解了村民自治实践中长期存在的两委之间的矛盾。
第三，优化了村级公共产品的供给系统，切实体现了广大农民在村级公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务思想中的决定作用。
第四，完善了集体经济的经营管理体制。
四、“新型村级治理机制”的成效与问题
（一）成效
我认为在实践中已经取得了以下五个方面的成效：
第一，是村民自治得到了有效的实现，充分调动了广大村民参与、村级公共服务的热情，尤其是由财政每年向每个村庄投入20万元以后，那么村民就很关心20万元使用的问题。
第二，是密切了农村的干群关系，有效化解了基层社会的复杂矛盾。由于有了议事会制度，村民公共事务透明度大大增加，减少了群众和干部之间的猜忌和矛盾。
第三，是加强了村务管理和监督，充分调动的群众参与管理的积极性。议事会建立以后，成都市的许多村通过对村集体资产进行资产清理等等措施，加强了村集体资产的监管，也管出了效益。第四，是保障了村民的农村公共服务中的主体地位，有效地推进了农村公共服务项目的实施。
第五，是理顺了各种村级组织机构的职能关系，加强了村党组织在农村的领导地位。
（二）问题
当然村民议事会制度在实践过程当中，从成都各县区市的反映来看，也存在一些问题，主要有三个方面的问题：
其一，村民议事会制度的规范和完善，有时候选举形式不够规范，议事会成员的构成要求也不统一，议事过程不规范，议题的审查不够规范。
其二，村民议事会持续运行的动力问题，开始的时候议事会成员都是无偿的奉献，但是运行一段时间以后，许多人都提出了报酬了问题，所以下面也在逐步解决报酬的问题。
其三，村民议事会成员的议事能力问题。通过调查发现，议事会成员总体素质偏低，年龄比较高，文化水平和议事能力也有待提高。
五、“新型村级治理机制”的意义和价值
第一，这一实践探索是在村民会议或村民代表会议不能实际履行职权的状况下，创造了当前新形势下村民自治的有效形式。第二，这一实践探索实际上意味着广大村民收回了原来赋予村委会的决策权，从而真正确立起村民在村庄公共事务中的主体地位。这就打破了原来由村两委干部包揽一切的那种所谓“村干部自治”的现象。第三，这一实践探索创造了“村民议事会”这一村民自治的有效实现形式，因而是对村民自治运行机制的健全和完善。
六、“新型村级治理机制”的特色与亮点
昨天听了广东、广西和湖北等四个地方进行村民自治实践探索的新鲜经验之后，我觉得成都经验与之相比较而言，具有以下三个特点：
第一，时间长。成都市探索新型村级治理机制的实践过程，从2009年到现在已经历了5年时间。第二，范围广。成都市所有各区县市广大农村都全面推行了村民议事会制度，总体效果还是非常好的。第三，力度大。它不仅仅是通过两级村民议事会使得村民自治延伸到了下面，而且通过对村级组织的权力结构系统进行改革，理顺了关系，优化了结构，整合了资源，使村民自治真正落到实处。
