淡化罚款的收入功能 促进执法的公平正义 副本由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“公平正义主要包括哪些”。
原载于《预算管理与会计》2014年第10期
淡化罚款的收入功能
促进执法的公平正义
——兼论罚没收入在中央和地方财政之间划分问题
黎利权
党的十八届三中全会强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，全面深化改革“必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。财政如何“促进社会公平正义”、如何为行政执法的公平正义创造条件、为国家治理的现代化打好基础？财政体制是关键。1994年的分税制财政体制改革以来，“三乱（乱收费、乱摊派、乱罚款）”问题开始抬头，地方行政执法过程中乱罚滥罚等违背社会公平正义的现象时有发生。这些现象严重影响了党和政府在人民群众中的形象。党中央、国务院对“三乱”问题高度重视，曾多次开展专项治理。包括非税收入“收支两条线”在内的各项财政改革措施，对治理“三乱”发挥了积极的作用，取得了一定的成效。但在现行罚没收入划归地方财政固定收入的体制下，“收支两条线”难以从根本上改变地方财政和行政执法单位对罚没收入的依赖性和积极性。《行政处罚法》关于“财政部门不得以任何形式向做出行政处罚决定的行政机关返还罚款”的法律规定难以真正落实。要解决这个问题，必须深化财政体制改革，在收入划分上，将罚没收入划归中央财政固定收入，真正切断地方政府及其执法单位与罚款之间的利益关系，淡化罚款的收入功能，回归罚款的行政处罚功能。
一、罚没收入划归地方财政固定收入的弊端——强化了地方政府及其执法单位与罚没收入之间的利益关系，扭曲了罚款的行政处罚功能，背离了行政处罚的目的，损害了行政执法的公平正义，损害了党和政府在人民群众中的形象
1994年开始实行的分税制，在中央与地方收入划分上主要是税收收入的划分，非税收入因其在当时的比重不大而几乎忽略。分税制主要是依据各税种的属性及其收入功能的强弱来划分中央与地方的收入。主要做法是收大放小，即大的税种上收，小的税种和非税收入下放。罚没收入作为一个很不起眼的小的收入品种被划分为地方固定收入。可以肯定的是，分税制解决了中央收入偏低的问题，1 增强了中央的宏观调控能力，也激发了地方发展经济、增加财政收入的积极性，取得了可喜的成绩。但是，分税制以来，地方财政非税收入特别是罚没收入的比重越来越大，增长速度远超同期财政、经济增长速度。特别是遇到经济下滑，税收收入增长乏力的时候，罚没收入便成了一些地方财政增收的主要手段。罚没收入的超常规增长，形成了一些地方“赌博财政”（赌博罚款）、“肚皮财政”（超生罚没）、“车皮财政”（车辆超载罚款）等依靠罚款维持地方财政半壁江山的奇特现象。
《行政处罚法》将“罚款”作为一种行政处罚措施，其功能原本是定位于对违法行为实施处罚。目的是为了打击、制止以致消灭违法行为。但是这一措施与罚没收入划归地方财政固定收入的财政体制相结合，地方财政、执法单位组织罚没收入的积极性被空前地调动起来了。“罚款”的处罚功能也变异了，异化成了地方财政和执法单位的收入功能。例如，某市财政局网站上有一篇题为“市罚没处研究做好上半年罚没收入组织工作”的文章指出，“要牢固树立‘抓好罚没收入是罚没工作的第一要务’的理念，以更有力、更有效的措施抓好罚没收入的组织工作，为完成上半年财政收入‘双过半’任务多作贡献”。看来，在收入任务面前，罚款作为一种组织收入的手段成了第一要务，行政执法的公平正义靠后站了。
《行政处罚法》规定“财政部门不得以任何形式向做出行政处罚决定的行政机关返还罚款”。这一法律规定的立法本意是要切断执法单位与罚没收入之间的利益关系，实现行政执法的公平正义。实际执行的效果如何呢？地方财政不给行政执法单位返还罚没收入，做得到吗？地方财政在给行政执法单位返还一部分罚没收入的同时，财政还可以统筹一部分财力呢，还指望着这些行政执法单位来创收，为增加本级财政收入做贡献呢。“收支两条线”改革要求行政执法单位的罚没收入与其支出彻底脱钩。实际执行的结果往往是明里脱钩，暗中挂钩，文件上脱钩，操作上挂钩。比如某政府部门的文件规定，“烟草公司（烟草专卖局）收到财政部门返还的罚没收入，应并入当期应纳税所得额，征收企业所得税。烟草公司（烟草专卖局）办案经费支出，经税务机关审核确认后，准予在税前扣除。”由此看来，政府部门公开的文件也并不忌讳“财政部门返还的罚没收入”这样的字眼。地方财政和执法单位以更有力、更有效的措施抓好罚没收入组织工作以及罚没收入超常增长的背后是行政执法的天平出现了倾斜，公路治超“越治越超”，乱罚滥罚、以罚代管、钓鱼执法等现象屡禁不止，严重违背了行政执法的公平正义。有些执法单位迫于收入任务和利益驱使，往往在违法行为处于苗头状态最容易打击、容易制止的时候不予处罚，要等到违法行为形成了较大规模、罚款财源丰厚的时候才予以处罚。这客观上起到了纵容违法、助长违法的作用。在行政执法过程中，对于一些本可以彻底制止、一举消灭的违法行为，出于培植罚没财源的考虑，往往担心“竭泽而渔”，以致查处不到位、打击不彻底。更有甚者，设置陷阱引诱违法、钓鱼执法。如此，行政执法制止、打击违法的目的非但不能实现，反而与原目的背道而驰。
罚款的功能变异、行政处罚的目的背离、罚没收入财政返还等问题，如果只是个别地方的个别现象，那就可以将其作为违反《行政处罚法》的个案处理。但如果不是个案，而是一种比较普遍的现象，那就得好好探究一下这一现象背后更深层次的原因了。表面上看，这些现象是行政执法人员、执法单位和地方财政的不规范行为，但此类现象如此普遍，恐怕不能将其原因简单地归咎于某些人和某些单位了。正如党的十八届三中全会所指出的，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。基础不牢，必然地动山摇。罚没收入划归地方财政固定收入的财政体制，把地方财政、执法单位的利益与罚没收入牢牢地栓在一起，再好的执法队伍在现实的利益和收入任务面前也难免会干出一些违背公平正义的事情。
二、罚没收入划归中央财政固定收入的必要性——政府间收入划分既要照顾“两个积极性”，也要坚持“激励相容”原则
与以往统收统支的“大锅饭”体制相比，分税制可谓是具有激励性质的“小灶”体制。在中央与地方财政关系上，照顾“两个积极性”的分税制，奠定了社会主义市场经济体制的财政基础，是一次具有里程碑意义的重大改革。分税制的激励作用是明显的，实践证明，分税制极大地激发了地方发展经济、增加财政收入的积极性。
分税制既然是一个具有激励性质的体制，就必然存在一个激励相容还是不相容的问题。所谓“激励相容”就是指对局部的激励与整体利益的提高是相容的。即局部积极性的提高与整体利益的增进保持正相关，而不是相反。如果局部积极 3 性的提高，不能带来整体利益的增进，反而带来整体利益的受损，那就是激励不相容。
财政体制的内容包括财权、财力、事权三个要素，这三个要素是否都包括激励机制呢？不是的。财政体制的激励机制主要体现在财权划分上。事权及其对应的支出责任主要是依据一个国家的行政管理体制来划分的。就国家治理的全局来说，财政体制与行政体制是密不可分的。但就财政体制来说，事权是外生的，是财政体制外部的行政体制所决定的。就行政体制来说，行政激励是需要考虑的。但就财政体制来说，由行政体制所决定的事权不存在激励与否的问题。财力与事权相匹配是财政体制的基本约束机制，是财政体制必须实现的最基本目标。无论是“大锅饭”体制还是具有激励性质的“小灶”体制，财力与事权最终总是要匹配的。要办事就得有相应的财力保障，不论这些财力是来源于本级的财权还是来源于上级的转移支付。如果财力满足不了事权的需要，其结果就只能是事情办不到位，影响行政运行的效果。所以在财政体制中财力实际上是一个由事权开始，通过财力与事权相匹配而传导过来的次生变量，具有较大程度的客观性。从另一个方向看，财力又是由本级财权和上级转移支付形成的，受财权划分的影响，是财权激励的产物。在形成地方财力的本级财权和上级转移支付这两个因素中，上级转移支付尽管也可以设计一些激励性质的要素进去，但在我国目前“分税制+转移支付”的现实体制中，转移支付的功能主要还是基本财力保障。即保工资、保运转、保民生。转移支付的激励功能非常有限。财权是形成财力的基础，是财政体制中发挥激励作用的最关键要素。因此，财政体制照顾中央与地方“两个积极性”以及“激励相容”等原则问题，主要是通过财权划分来实现。
从现行财政体制的财权划分来看，增值税、所得税作为中央与地方共享收入，调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性。而且地方积极性的调动与国家整体利益的提升也是相容的。
罚没收入划归地方财政固定收入，在调动地方组织罚没收入积极性的同时，国家整体利益是否得到了提升呢？这一激励措施是否与整体利益相容？答案是否定的。比如中央电视台焦点访谈节目曾多次报道过公路治理超载的乱罚款现象，一些地方的行政执法部门只管收罚款，司机交了罚款就继续超载。超载没有治理好，物流成本却人为抬高。这不仅扰乱了正常的市场经济秩序，导致整体经 4 济利益受损，从政治的大局来讲，乱罚滥罚还严重损害了行政执法的公平正义，损害了党和政府在人民群众中的形象。因此，罚没收入划归地方财政固定收入，其局部激励与整体利益是不相容的。
分税制改革初期，人们对“大锅饭”体制的弊端认识比较深刻，改革取向选择了调动两个积极性的“分税制”，方向是正确的。但当时人们对“激励相容”原则还没有太多的认识，对哪些收入项目可以用于激励、哪些收入项目不能用于激励的问题缺乏深入的研究。对财政收入的众多项目，没有按照激励相容与激励不相容的标准进行甄别。值此“分税制”改革20周年之际，总结正反两方面的经验教训，完善和发展“分税制”很有必要。一方面，要继续坚持“两个积极性”的基本原则；同时，要将所有的财政收入项目而不仅仅是税收收入进行激励相容与不相容的分析、分类，将激励不相容的收入项目统统划归中央财政固定收入，只有激励相容的收入项目才可以划分为地方固定收入或中央与地方共享收入。罚没收入是典型的激励不相容项目，地方政府组织罚没收入的积极性越高，整体经济、政治和社会公平正义受损的程度就越严重。因此，罚没收入应该划归中央财政固定收入。
三、罚没收入划归中央以后，罚没收入锐减如何看？地方财力缺口怎么办？ 可以预见，罚没收入划归中央财政固定收入以后，随着地方组织罚没收入积极性的下降，罚没收入必将出现锐减的局面。对此应该如何看待？如果单纯从财政收入的角度来看问题，罚没收入锐减的确是一个不利的局面。但是，财政问题不能单纯地只讲财，不讲政。财政就像一枚硬币，硬币的一面是财，另一面是政。正如党的十八届三中全会所强调的“财政是国家治理的基础和重要支柱”。考虑财政问题应该从国家治理的全局出发，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。聚财是为了行“政”，聚财的根本目的是为了促进社会公平正义、增进人民福祉。当财与政发生矛盾的时候，财应该服从政。罚没收入划归地方，地方组织罚没收入的积极性是提高了，但行政执法的公平正义受损。罚没收入划归中央，地方组织罚没收入的积极性会下降，财政收入可能会受点影响，但行政执法的公平正义会提高。综合财与政两个方面的考虑，罚没收入划归中央总体上还是划算的。
罚没收入划归中央以后，地方相应的财力缺口怎么办？这是一个非常现实的 5 问题。如果财政体制不做大的调整，单就罚没收入财权上划而论，相应的财力肯定应该通过中央对地方的转移支付予以解决。这里将面临一个罚没收入财权上划以后罚没收入锐减中央财政吃不消的问题。解决这个问题可以考虑两个思路：第一个思路是逐步实施，中央负担。第二个思路是一步到位，中央与地方按比例共同负担。
思路一，逐步实施，中央负担。即先选择公安、交通等社会反响比较大、呼声比较高的几个部门先行改革试点。将这几个部门的罚没收入划归中央固定收入，相应的财力缺口由中央对地方转移支付。其他部门的罚没收入暂时留给地方。未来条件成熟以后，再将其余部门的罚没收入划归中央。
思路二，一步到位，中央与地方共同负担。即所有部门的罚没收入全部划归中央固定收入，地方对应的财力缺口由中央对地方转移支付。未来全国罚没收入减收的部分由中央与地方按比例共同负担。假如以2013年全国各地的罚没收入为基础，首先确定与罚没收入财权上划对应的转移支付基数，未来某一年全国罚没收入合计数如果减收10%，减收部分假如按照5：5比例分担的话，则各地该年与罚没收入财权上划对应的转移支付就相应调减5%。值得注意的是，此项转移支付的调减比例应当全国统一，不得一个地方一个比例。即应当以全国罚没收入合计数的减收情况为基础，不得与某一地方罚没收入的征收情况挂钩，以免再次造成罚没收入征收激励。
