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文化稽查综合执法是规范市场文化的必由之路
一、中国的文化市场发展先天不足，管理法规严重滞后
（一）经济基础薄弱，地区发展不平衡
“随着我国社会主义商品经济的迅速发展，一个以商品形式向人们提供精神产品和文化娱乐服务的文化市场正在兴起和形成。文化市场作为社会主义精神产品的生产和消费中介，对繁荣我国文化事业、丰富人们的文化生活有积极作用”。但我国整体经济基础薄弱，加之东西部地区和城市乡村的差异，使得文化市场的发展极不平衡；经济较发达地区和落后地区的文化市场发展和繁荣无论从项目、规模、档次上的差距更大。
从总体上来看我国二十来年的文化市场，似有良莠不齐一哄而上先天不足之嫌，又有各地经济文化底蕴的差别而发展不平衡，且在发展之初是“无序竞争”；从项目的变化和发展上看，文化市场的拓展和开发，是改革开放的产物，是有中国特色社会主义文化事业发展的必然结果。
（二）市场竞争无序，管理法规不完善
我国的市场在计划经济体制控制下向商品经济市场化转轨的过程中缺乏先期的正确引导，八十年代中期时的文化市场才有管理部门以“红头文件”进行了一些并不太切合实际的管理。
在整个文化市场发展的初期，曾出现文化、宣传、广播电视、新闻出版、公安、工商、物价、甚至共青团、工会等部门“齐抓共管”的局面，虽然1988年文化部、国家工商行政管理局首次联合发布了较规范的《关于加强文化市场管理工作的通知》后稍有好转，但至今在某些方面或地区仍然存在此种现象。较为突出地反映了如下弊端：
1、市场管理不统一；
2、管理权限不明或几个部门之间相互交叉；
3、管理能力和管理权限不完全一致；
4、画地为牢，仍然以部门、地区为标志划分管理权限和管理范围。
管理法规的滞后和不稳定，在一定程度上影响了文化市场的正常发展，更主要的是为一些不法之徒造成可乘之机、钻营不正当竞争滥发横财。
（三）审批许可收费，行政管理不统一
文化市场出现后不久就逐渐有了诸多的行政主管部门来审批、颁发各类“证照”，而审批许可就出现了部门间的权益之争。出现这些问题的主要原因是法规不完善、机构不健全、分工不明确，政出多门有令不行。文化经营许可证推行的不完善和不规范的多头管理引发市场诸多矛盾，“行政审批过多过滥，环节繁多、权责分离、监督乏力等弊端”限制或制约了市场的规范发展；文化市场管理体制不顺——上边多头、中间错位、下边缺腿，政府市场主管部门职能转变不力，也难以实施对文化市场综合的宏观调控和有效管理。入世后随着市场“准入”条件的放宽，大量外资和民营资本将涌入文化市场，文化市场将进一步出现蓬勃生机，文化市场的管理任务将更加繁重，这就对我国目前的管理体制提出了更高的要求，我国现有管理体制不顺的问题也会表现得更为突出，一个市场甚至一个项目多家部门管理，且上下错位、权责不清的弊端更将日益明显。
（四）行政执法稽查，准入监管不到位
为了对文化市场“一手抓繁荣、一手抓管理”，各部门纷纷组建起了自己的行政执法队伍，文化部于1994年发布了《文化市场稽查暂行办法》。在全国各地除了建立文化稽查队作为文化市场的主要执法机构外，还在相当部分的省市建立了广播电视稽查队、出版物（新闻出版）稽查队等等，且一般都直接隶属、服从于各自的行政主管部门，造成有了利益互相争夺、有了问题相互推诿的局面。
在对文化市场的繁荣与管理上，“准入”与“监管”应既是紧密配合又相互牵制的关系。
但是前述“准入”的审核成为一种部门权益，且具体管准入的部门往往还同时“监管”市场，既管市场准入的条件审批又管市场经营违规的查处，这就在“内部管理”上往往职责不明、权利不分，“准入”与“监管”含混不清：管准入的不严把准入市场前的审核关却又常常涉足“监管”的业务管理；管监管的不认真宣传贯彻法规、不严查市场经营违法违规行为却常常代把“准入”关，这样实际上就使准入与监管互不到位却又相互“渗透”。
二、建立和完善综合行政执法体系，规范文化市场管理
（一）强化行政服务和宏观管理调控，明晰行政管理职责
我国已经由计划经济转为市场经济，社会主义市场经济发展到今天也逐渐与WTO接轨，要遵循商品市场原则，国家行政管理部门应丢掉权利观，增强服务意识，“抓大放小”对市场进行宏观调控、协调管理。
1、思想入世更新观念，遵守市场运行机制。坚持小平同志“三个有利于”和江泽民同志“三个代表”，彻底改变计划经济的传统观念和固有体制。“积极进行文化创新，努力繁荣先进文化”，文化创新是实践“始终代表先进文化的前进方向”的重要方略，是发展和繁荣有中国特色社会主义文化的思想基础。中国加入WTO本身就是一次全面的制度创新，是一种新的模式和政治法规系统，应尽快地与其相关“无歧视原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则”抵触之处。“合拍”“市场开放”进行平等、透明、“权利为本”的有机统一，适应市场规则，按经济规律引导市场，按照市场经济规则通过市场化、产业化、公平化运作，建立起平等、公正、自由竞争的文化市场“生态环境”。为此，只有把中国特色社会主义先进文化的前进方向置于世界文化和人类文明整体的前进方向中，中国文化先进性的创新和前进方向才能获得一种文化多样性所应有的文明价值和文明支持。文化市场经营也应以市场机制相适应，溶入世界文化经营运行精髓之中。
2．建立健全文化市场经营管理法规体系。“一手抓繁荣、一手抓管理，促进文化市场健康发展”就必须建立健全和加强文化市场管理、保证文化市场健康发育发展的法规体系。我国至今尚无统一的《文化市场法》，就其一些行政法规和规章来看，既不完善还有矛盾之处。应尽快完善和修订现行法规，清理和废除已不适应社会发展的法规规章；对一些基本框架还可以的按归口管理体制进行调整、修订；制定和补充“法盲区”。而最关键的是要理顺文化市场执法主体，将综合执法纳入“法规”，明确文化市场主管部门和监督协管部门，分清行政管理与行政执法的责任和权利。避免李岚清所指：当前我国行政执法部门过多、权力分散、多头执法、多层执法、重复执法、权责脱节等问题比较突出。“齐抓共管”中有利争着管、有责互相推的现象。所以必须加快改革、理顺关系。
3、减少行政审批，增强宏观调控。我国各行业的行政审批项目繁多、手续烦琐、审批事项“多如牛毛”。设置行政审批程序固然可以统一准入条件、体现行政管理的权力和职能，但同时却增强了行政管理部门的“权利”观，保护了一些“既得利益”、抑制了市场的正常发展，与市场经济运行的规律和WTO规则相违背，文化市场经营管理尤为显见。行政机关改革之目的，是转变政府职能、减少具体行政审批、增强许可登记备案制度、掌握宏观调控，依法行政、精减高效、服务于民；遵重市场调节规律，切实做到“管理就是服务”；要加强完善法治和法规制定，加大监督检查力度，强化“禁止性规范”；建立公开、透明、非歧视的文化市场准入机制，建立行政审批责任追究制度。
（二）行政管理与行政执法互相监督，行政执法相对独立
1、改革和完善行政执法机构，体现政府职能。
失去监督的权力极易产生腐败。法学家李步云先生认为，行政执法是与行政立法、行政司法相对的概念，是指行政机关为执行有关法律法规，依照法定职权，就特定的具体事项对特定的公民、法人或其它组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。可分为管理规范行为和行政执法行为；行政执法应相对独立并游离于行政管理之间并形成相互监督的关系。
规范行政管理与行政执法行为，转变政府职能，一是要强化“权力制衡”的原则，将文化市场管理工作中的“审批”、“监管”、“罚没”相分离并予以制约完善监督机制；二是要强化“精简高效”的原则，确定文化行政执法体制，将文化市场管理工作中众多的，分散的“主管”部门单一的执法改革为集中的、综合的执法，既能减少执法体制交叉又能以较高的效率来完成执法任务，维护文化市场经营秩序。
2．借鉴司法相互监督管理的关系。
行政管理与行政执法应向司法学习，如公安==检察院==法院的相互关系值得借鉴。至少应将宏观的行政管理与微观的行政执法两块相对分离，行政执法相对独立，在行政管理体系上形成行政主管部门监督、指导执法队伍的依法行政“监管”行为；同时行政执法机构又可以通过对市场的“监管”查处工作来监督行政主管部门在“准入”上是否“依法按规审批”。
3、行政执法队伍应是相对独立的执罚单位。
行政管理与行政执法两机构不宜是领导隶属关系，而应是相互制约、相互监督的关系、这样才能相应避免
存在着的“人治”、“一家独管”的现状，彻底改变既是裁判员又当运动员的窘况。即将行政执法权从其它行政管理权中相对分离，当行政执法机构掌握了处罚执行权（在现行主管部门领导下，可理解其实质为检查与“执行权”），也就掌握了一种十分行之有效的管理手段，可避免有责无权、权责不清，“只查不罚”或“查而无权处”的尴尬境地。
（三）推行综合性文化市场执法体制，依法治理文化市场
在文化市场管理实践工作中，为了更好地“依法行政”，应将“批、管、查、处”予以分离：行政管理可以依法按规登记批准、也可根据该项事业发展和社会公益性需要制定适时的政策和规范性文件进行管理；而行政执法则只能依据相关的法律、法规、规章进行检查和处罚，并对其后果承担法律责任。故，完全应将文化市场行政执法权从其它行政管理权中相对分离、独立出来。
1、推行“上海模式”、有效管理文化市场。
推行“上海经验”，建立文化市场综合执法体制，是实践江总书记“三个代表”重要思想的具体体现，是对文化市场实施有效管理的主要措施，完全符合党的十五大提出的“依法治国”方略的精神，也符合政府部门转变职能的要求。将现在“大文化市场”中的各类“稽查队”予以“整编”，按照行政执法改革相关要求予以重组，建立综合性的“文化市场稽查队”依法取得授权，在文化市场管理中专门行使监督检查和行政处罚权，形成综合执法队伍游离于各行政主管部门之间，接受相关主管部门的业务指导但没有行政、党务管理的隶属关系，形成互为制约、互为监督、依法行政的管理体制。
2、文化行政执法相对独立有利于依法行政，规范治理文化市场。
李岚清同志指出：适当集中行政执法权限，尽可能地实行综合执法，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，是促进生产力发展的有效措施，也是巩固行政审批制度改革成果的有效手段。相对集中文化市场行政执法权，推进和完善综合执法体制有利于规范和完善执法行为，既可“加强对执收执罚的监督，又有利于实施‘收支两条线’管理”，对文化市场实施依法治理。
3、努力营造文化环境，推进法制建设。
要营造一个良好的文化市场环境，首先要改变“文化经营无文化”的状况，提高市场准入门槛，加大培训学习力度；其次在“以法治国”的今天，要努力加强文化法制建设，培育和健全有中国特色社会主义的文化市场，努力营造有利于文化发展的法律环境，用法制手段为深入改革开放、发展和繁荣文化市场开路护航，使其法制建设经常化、制度化、长期化。要营造良好的文化经营秩序，运用行政的宏观调控、经济的杠杆调节、法律的规范调整，定责立法、依法行政，建立起“层级监控”体系，使文化市场法制化。在制定文化市场法规时不能只为了部门管理或权利，而应多考虑便于综合执法，探索出适合文化市场管理领域的综合执法体制和运行机制，并且法律化，以“降低执法成本、提高执法效果。”
（四）规范文化市场的综合执法管理，统一文化稽查体系
综合执法能够解决文化市场执法工作中存在着的机构重叠、职能交叉、力量分散的问题，能够减少政府监管成本、提高行政执法效率，是保证文化市场长治久安健康发展的制度化选择。
1、文化市场综合执法有利于简政高效。
为适应我国加入世贸组织的形势和实施党在十五大提出的“依法治国”的基本方略，解决过去计划经济体制下产生的文化市场管理中的体制不顺、管办不分、多头管理等突出问题，在文化领域推行综合执法体制，将原属众多主管局但有管理交叉重叠、分散单一执法的体制为综合到一家主体执法，既解决了多支稽查队伍重复建设，且错位管理、争权执法的矛盾，又实现了政府职能的转变，可以避免权力过分集中（批、管、查、罚一体）出现孽生的腐败，体现各机关的权力制衡原则，从而减少交叉执法，强化精简高效——改变多头执法、重复管理、查而不处、议而不决等行政管理高成本低效益的现状。
2、统一文化市场稽查体系有利于明确责权。
综合行政执法、统一文化市场稽查是新形势下“三个代表”在中国特色文化领域的具体化，是对文化市场实施有效管理的主要措施。理顺“准入”（管、批）与“监管”（查、罚）的互动机制，建立统一的有政府财政保障的文化行政执法体制，明确职能、分清责任、权责相当，才能承担起规范和管理文化市场经营秩序的重任，否则在文化市场管理中出现的问题必然是职责不明、良莠不清。
3、强化综合执法队伍机制建设有利于“依法治市”。
要建立健全文化市场综合执法长效机制，适应入世后的形势，首先要更新观念思想入世，树立起与时俱进的理念，加深对文化稽查工作重要性的认识；其次要完善监督机制，加强自身建设。“失去监督的权力必然产生腐败”，完善全方位、多元化、立体化的包括立法监督、司法监督、行政监督、民主监督、群众监督、舆论监督和执法内部的监督等机制；再次要科学管理、建章立制加强执法队伍建设，不断完善行政执法责任制、管理者与经营者的“隔位交往”制、行政申辩复议制、政务公正公开制、错案责任追究制、评比考核奖惩制、执法人身保障制、不作为淘汰制、办案流程处罚制等；最后要有高素质、高品行的队员和高效能、高廉洁的队风。建立能上能下、能进能出、竞争择岗的内部管理人才机制，完善和强化队伍机制建设有利于行政管理多层监督。
综上所述，文化市场综合行政执法势在必行，这不但是适应建立良好的社会主义市场经济秩序和积极推进社会主义精神文明、建立中国特色社会主义文化的需要；还是与WTO接轨，实施依法行政、转变政府职能、推进行政执法体制改革的需要；更是规范和管理我国文化市场的必由之路！
2005攀枝花周泽鉴
