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对司法绩效评估的现实思考
去年下半年，省高院推出了以质量和效率为核心，覆盖法院工作全盘的三级50个评估指标，并启动了全省法院绩效评估的综合排名。作为此项新举措的实践者，笔者对绩效评估的追求与现状颇有感触，现作一些粗浅探析，以求促进工作。
一、现行司法绩效评估体系及其操作模式简介
我省现行司法绩效评估指标体系分为一级指标体系、二级指标体系和三级指标体系。其中一级指标体系中主题指标是考核的重点，占的权数为75%，主要考核裁判公正度、诉讼效率和当事人权益的实现情况。裁判公正指标分为立案决定变更率、再审立案准确率、改判发回重审率、当庭宣判率、人民陪审员参审率等13个三级指标，占的权数为39%；诉讼效率指标分为总和结案率、普通审限内结案率、办案离散率、案件审理周期、简易程序适用率、全员人均结案数等8个三级指标，占的权数为24%；权益实现指标主要是指考核法院的执行力度，有6个三级指标，占的权数为12%。另外，效果指标、进步指标、影响指标体系考核的是法院的公信度、调解力、发展速度、法官素质、廉洁状况、司法保障等，有24个三级指标。
绩效评估在操作上，实行分级评估制。上级法院对下级法院的司法绩效，根据各单位司法统计人员填报的国家司法统计报表，按照统一的指数编制方法，进行无纲量化处理，再根据各项指标占的权数，进行综合排名，总体评价法院审判和执行工作的质量、效率、效果。
二、评估体系存在的问题及操作障碍评析
（一）指标设计不尽科学
司法公正是法院工作永恒的价值目标和追求，质量是法院工作的生命，它贯穿着审判工作的始终。司法活动及其评价标准也理应与其一致。但调解率高低、人民陪审员参审率高低、涉诉信访率高低与其并不一定直接相关。强调调解率无非是迫于近年涉诉信访案件居高不下的压力，试图通过促进当事人和解来化解双方矛盾，亦是构建和谐社会的政策需要。民事案件如果能调解，当然更好，但如果强调民事案件的调解率必须达到某个标准，则又会与强调当庭宣判、即时判决相矛盾。在同一评价体系中，出现相互矛盾的评价项目，显然不科学。而且基层法院面临的是案件数量的压力，不可能花太大的人力来做更多的调解工作，而判决和调解都是诉讼法规定的结案方式，采取何种方式结案不应该成为评判的内容。涉诉信访率则与当事人自身的素质和对法律的理解能力相关，信访率高，并不一定说明法院或法官案件审理出现了问题，大多数情形下的涉诉信访归根于当事人的恶意。以信访率来衡量法院的公信度缺乏合理性。人民陪审员的参审率反映的实际是司法民主程度，但与裁判公正似乎没有直接关系。以上三项指标都不应该作为评估的内容，但实际占的权数都比较大。
（二）制度保障不够健全绩效标准不是自发形成的，而有赖于制度来完成。由于对绩效评估没有形成统一的认识，又没有相应的制度来督促落实，有可能与评估的目的相违背。
1、强调改判和发回重审率的合理性有所欠缺
下级法院对于稍有拿不准、吃不透的案件，将会通过层层请示来求得指示，以求案件判决以后，二审能够维持。这样，原本有所改变的案件事前请示现象将会升温。而请示制的直接受益方为下级法院，损害的是司法程序的公平与对等。
2、司法绩效数据的真实性难以保证
目前上下级法院的应用软件系统没有相连，在进行绩效评估时，上级法院不可能直接获得数据资料，仅依靠下级法院报送的数据。为了获得较好的评价，填报的数据很可能不真实，势必影响绩效评估结果的权威、公正，也将影响该项工作的推开和操作。
（三）流程多样缺乏可比性
司法绩效综合评估的基础应是基于同一审判流程。但当前各个法院的案件审理流程没有统一，如案件报结，各个法院有自己的操作方法，有的以宣判日为报结日，有的以合议庭或审判委员会讨论作出决定日为结案日，有的以送达日为结案日，还有的以归档日为结案日等等。不同的报结方式体现在总和结案率、审理周期、办案离散率等指标上会有不同的结果。因此，没有制定统一的标准，就无法客观地评估各项指标。
（四）评估结果无法有效利用在评估体系出台以前，应该对至少是近三年来的各项指标定一个基准，作为参照、对比，以便于寻找差距。但目前的评估体系没有附标准，仅仅通过另外的渠道要求各级法院调解率达到百分之几十，而这一标准恰恰是无法做到的，用一个无法达到的标准来衡量，实际也就失去了本身存在的意义。绩效评估对审判工作有多大的促进，暂无从体现。
三、对司法绩效综合评估工作的几点建议
第一，价值层面上，首先要肯定。在目前法院公信度普遍不高的情况下，绩效评估有其存在并加以推广的必要。严谨、科学的评价体系能对法院工作起有力的推动作用。司法的目的是公正，公正是司法的最高境界，是法院永恒的主题，现阶段以绩效评估的办法来促进司法公正是可行的。因此，在管理上，绩效管理应成为司法管理的一个重要内容和手段。绩效评估不是简单地计算几个数据，而是反映法院工作全局，提高绩效意识应是管理者首先注重的课题。
第二，制度层面上，需要配套建设。任何一个制度的出台都将经历一个过程，绩效评估也如此。在对绩效评估没有较高的认识的前提下，不可能成为自发的、约定俗成的，而应该建立制度使之成为公认的事物，并成为法院规范化管理的重要组成部分。没有制度来约束，要加以推广并见成效将举步维艰。因此，建立一个与《绩效评估实施意见》相配套的奖惩制度来规范评估过程中的每一环节，保障评估结果的客观、准确，真正体现绩效评估的成效，势在必行。第三，技术层面上，评估体系有待完善。司法绩效强调的是什么？是公正与效率。公正既是司法制度追求的价值目标，也是评价司法活动的基本标准。现代司法面临的共同挑战是如何快速高效地解决纠纷。一切直接影响公正与效率的因素才是绩效评估体系的组成部分，其余的都应从中剔除。构成绩效评估体系的指标应该精而全，而且应该是通过主观努力能够做到的，计算方法也应该简单易懂。建议：对于基层法院的评估体系进行整合，裁判公正和诉讼效率指标由立案决定变更率、结案率、一次开庭结案率、当庭宣判率、简易程序适用率、普通审限内结案率、超审限率、审理周期、改判和发回重审率组成，将再审立案准确率并入立案决定变更率中，生效判决被再审改判发回重审率指标并入改判发回重审率指标中。权益实现指标体系由净执结率、标的执兑率、超普通审限未执结率、执行周期、中止终结执行率、执行错误率组成。公信度指标保留上诉抗诉率，涉诉信访率因本身界定不清，可以取消，如果考虑当前信访的压力要保留的话，也应把涉诉重复信访率、到省进京上访率并入，重新分配权数。法官素质指标、司法保障指标占的权数不大，且在目前司法保障也不是法院本身能够决定的，建议不将其列入评估的范围。
司法效率既要求司法机关节约国家的司法资源，而且要求节约当事人使用和参与诉讼的成本。如果一个案件诉讼时间旷日持久，几次开庭仍不能结案，对司法机关和当事人都是一种诉累，司法效率无从体现。现阶段，各个法院为避免案件开庭审理前当事人与法官接触，基本设臵了准备程序，强调“准备法官不审案，审案法官不准备”，经过庭前准备的案件，强调一次开庭结案率很有必要。建议在主题指标中的诉讼效率指标范围增加一次开庭结案率的指标。
第四，流程设计应该统一。目前，各级法院为实现公正与效率，都在积级实行审判方式改革，如在审前准备上，有的法院将审前程序前臵，单设庭前准备庭来完成审前准备工作，有的则由业务庭自己完成，不同的工作流程可能导致评估结果不一样，另外，案件报结也如此。建议规定统一的流程和操作模式，以体现评估结果的公平、公正。
第五，信息化管理要实现上下连网。要保证评估结果的公正、客观，前提条件是数据来源要客观。因此，信息化管理要有突破。目前，有的法院信息化管理已有相当高的水准，但有的还停留在手工操作上，而且上下级法院也没有连网。在无法取得第一手数据的情况下所做的绩效评估肯定有缺陷。故建议建立上下级法院连网的数据库，由绩效评估人员直接从数据库中获取数据。
