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新时期纳税评估的思考
日期：2008-10-29 作者：远安县国税局 【选择字号：大 中 小】
内容提要:纳税评估是一种介于征收与稽查的服务性税收管理方式，是国际上税收管理通行的方式之一。根据纳税评估的内涵，分析我国纳税评估的现状，研究纳税评估在我国目前税收管理中的作用，探讨纳税评估在现阶段的对策与建设，致力于将纳税评估与国际接轨，发展为税收管理的核心。
关键词：纳税评估 税收环境
一、纳税评估的概述
纳税评估是指税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性进行分析，通过税务函告、税务约谈和实地调查等方法进行核实，从而做出定性、定量判断，并采取进一步征管措施的管理行为。
纳税评估的核心是对纳税人申报纳税的真实准确性进行评估；对象是主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种；纳税评估的主体是主管税务机关，客体是纳税义务人和扣缴义务人。纳税评估的要素由纳税评估的主体、对象、法律依据、方法、程序、期限和目的构成。纳税评估注重评估客体的陈述申辩，一般仅限于税务机关内部，不对客体进行实地稽查。
二、纳税评估的作用
纳税评估是一个纳税服务过程，不仅是连接税款征收与税务稽查的纽带，也是税务稽查实施体系的基础。从税收征管的科学化、精细化要求出发，确立纳税评估在税收管理中的核心地位，可以充分发挥纳税评估工作效率高、准确性高、成本低的优势，对不断规范和优化税收管理有着很大的促进作用。一是纳税评估是有效扼制虚假纳税申报的重要手段。纳税评估的信息资料不仅包括税务机关内部采集的信息，还可以通过信息网络，获取其他经济管理部门的外部信息。通过掌握税基和纳税人的资金周转情况，了解资金的来龙去脉，可以对纳税申报进行监控。
二是有利于加强税源监控。纳税评估处于税款征收与税务稽查的中间环节，可以通过信息反馈机制，直接对财务核算制度、资金运作、营销管理、生产消耗市场环境等各项内容进行全面测算评估，形成科学、严密且囊括纳税人进料进货、生产经营、出库销售各项指标的税收评估体系，反馈到税务登记、发票管理、行政审批等各个征管环节，不仅保证了税收评估有充分、确凿的事实依据和政策依据，而且也促进了对税源状况及时实施监控，较好的解决了新征管模式转换过程中易出现的“疏于管理，淡化责任”的问题。三是有利于密切征纳关系。税务机关通过信息化手段，通过约谈、举证或质询等方式，了解和掌握纳税人财务核算和相关经营情况，并结合审查账簿报表，可以及时发现并纠正纳税申报中的错误与偏差，将评估结果与当事人见面，可以帮助纳税人提高纳税申报质量，让对方明白自己存在的问题，并可以有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，充分体现税务行政执法教育与惩戒相结合的人本原则；同时纳税评估对某些违规行为，可以很好的避免在处理税务案件中因处理失度产生管理疏漏和行政复议，减少了税务稽查的盲目性，增加针对性，降低纳税负担，保证税务稽查更加科学有效的开展。
四是有利于完善监控网络。纳税评估强调了税务机关对纳税人涉税信息的全方位、大容量、多角度搜集和掌握，要求管理人员依据国家政策、运用自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从各方面对税源状况、纳税行为进行大量、充分的案头静态分析，考虑各种因素对纳税行为的影响逐步判断申报数据的真实性、准确性、合法性。实现了由静态分析向动态管理的转变，使各业务环节形成有机整体，有效的弥补新税制运行中在征收与稽查之间形成的一段“真空地带”。
五是有利于搞好内部管理。在做好外部监控的同时，纳税评估还具有对内监控的职能，通过每月计算机资料的分析，对纳税申报、发票管理、户籍变化、政策执行、稽查效果等形成数据，推行数据化管理。对在评估过程中发现的内部管理问题，通过专题报告的形式提出相应的改进措施。同时，也可以把对内发现的问题，引入到内部目标管理考核机制，提高考核的科学性，促进管理工作质量的提高。
三、纳税评估的现状
目前，从国家税务总局到各省、市、县局都制定了相关的《纳税评估管理办法》，对纳税评估的范围与要求、方式方法、指标体系、预警值等作出了相应的规定，但都不尽相同，个性化和区域性太强，在实际操作中没有统一的目标与要求，在根本上没有达到以评促管的目的。
(一)纳税评估的法律定位不明确
纳税评估是介于日常征收之后、税务稽查之前的一项涉税管理性服务，《税收征管法》及其实施细则，没有直接赋予纳税评估的法律地位，纳税评估的相应职责、手段、方法等都徘徊于管理与稽查之间，整个工作过程始终处于法律边缘。同时纳税评估对纳税人自行查补申报税款可以不予处罚，与《税收征管法》中申报不实属偷税行为的规定相矛盾，其结果的处理缺少法律依据，刚性不足。一是从起源来看，纳税评估缺乏法律依据。首先，依法行政是以法律、法规作为前提。纳税评估没有相关法律、法规的授权；其次，开展纳税评估缺乏依据，在职能上与税务稽查、税收日常管理相重叠，缺乏明确的法律定位；再就是在正常的税务管理过程中，再增加一个纳税评估，不排除有些情况有些时候有些评估人员影响纳税人正常生产经营和管理的可能，有“负担行政”之嫌。二是从纳税评估的程序上看。一方面，在现有的税收相关法律中，没有约谈的相关规定。另一方面，调查核实缺少法律程序。当前纳税评估还属一项内部工作，仅仅是对纳税人有关涉税情况进行了解分析，征管法对调查核实没有赋予具有约束力的手段和权限。三是纳税评估的效力不强。首先，行政行为的程序必须符合法律规定，而纳税评估没有法律规定的程序，现有的程序也经不起法庭的检验，所取得的证据在法律上也就不具备应有效力；其次，《纳税评估管理办法》第22条规定，“纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿„„不作为行政复议和诉讼依据”。因此，纳税评估过程中取得的相关证据的证明力值得怀疑，纳税评估报告及底稿的法律效力值得商榷。(二)纳税评估的运行环境不完善
一是纳税评估的信息化运用程度不高。信息直接影响着评估工作的效率和成果，而信息的来源途径就是依托信息化建设。目前仅可使用的纳税评估应用软件主要有CTAIS中的纳税评估子系统和金税工程二期拓展的纳税评估子系统。其数据的整合与提炼没有统一的软件，造成数据库的不统一，缺乏统一的“税务数据仓库”，给信息共享带来技术障碍。
二是纳税评估缺少环境资源。纳税评估需要一个健全的法律制度。而我国的法律制度不是很健全，特别是在金融信用方面，我国金融部门没有严格执行《银行账户管理办法》、《现金管理暂行条例》等有关规定，没有控制企业的现金持有量和使用范围，导致企业多头开户、坐支现金、大额现金交易普遍。财政部门也未严格依照《企业会计准则》对违反规定的会计主体进行行政处理，税务部门无法掌握纳税人的资金来源和去向，纳税评估监控职能显得无能为力，致使偷税、骗税现象突出，税收流失严重。
（三）纳税评估的信息渠道不畅通
.一是信息资料拥有量不对称。翔实的数据资料源是纳税评估的基础，缺乏足充的数据资料源，纳税评估工作就很难达到预期效果。现实中常常遇到因信息资料拥有量不对称的窘境，如纳税人报送的纳税申报数据和财务数据、生产经营类信息、经营核算类信息以及价格类等相关信息不真实、不完整，无法把问题完整地分析、查找出来，难免出现评估效率低，而且审核误差大。
二是纳税评估的信息资料来源不广。现在，由于税务机关信息来源渠道受到诸多限制，造成现有的信息量严重不足。对内，由于征收、管理、稽查各部门之间信息数据传递不及时、不完整，信息不对称，造成评估资源浪费；对外，与海关、地税、银行、工商、技术监督等部门之间，没有联网，信息渠道不畅，许多必要的相关资料不能及时收集，缺乏统一的“税务数据库”，影响纳税评估的准确性。
三是纳税评估缺乏科学性和实用性。目前纳税评估主要依托纳税人的纳税申报资料和财务数据，采取手工操作实施评估。但由于资料信息质量较差，不能准确掌握评估对象的规模大小、所处的环境、面临的风险、资金流向等诸多因素，不能对纳税人不同时期、不同申报信息数据进行对比分析，此外，纳税评估的约谈式来举证，评估人员就审核分析发现的疑点问题通过约谈来核查，这样很容易被表面现象和某种似乎合理的理由蒙蔽，以直接影响纳税评估的有效性。
（四）纳税评估的监督机制不健全
当前，由于纳税评估工作刚刚起步，主要还是鼓励纳税人自查自纠，而税务机关对自查自纠的违法行为不予处罚，在一定程度上防范了国家税收的流失，降低了税收执法成本和执法风险，虽然赢得了广大纳税人和社会各界的广泛好评，但其合法性有待商榷，这就要在正常评估过程中有一个规范的监督机制。目前对纳税评估工作尚未有相应的监督约束机制，即使有，也是粗线条的、原则性的，很难把握和操作，致使以评代查、评而不查，评估发现偷税问题让纳税人自行纠正或帮助纳税人隐瞒的现象仍然存在，对其如何监督，规范其运作尚无完善的办法，导致一些企业埋怨税务机关“多头”检查，而在另一些企业中出现“笑迎评估，背对稽查”的现象，极有可能助长涉税不正之风。
四、深化纳税评估的对策
新时期的纳税评估，不仅要成为税收管理的一种方式，重要地是要发展成税收管理的核心，这就要以因地制宜、简便易行、依法管理、科学客观、诚信效率、降低负担为原则，建立新型的评估机制，保障纳税评估的健康运行。
（一）创新纳税评估的构建理念
纳税评估是目前国际上一种较为通行的税收管理方式，是在新的经济环境中为适应市场多样性及经济全球化、多元化的产物，在我国尚处于发展的初级阶段。特别是目前我国的税收征管水平与市场经济和现代税制的要求还很不适应的情况下，纳税评估作为一项税收管理方式，有着很重要的作用。这就要树立创新意识，在税收管理过程中，借鉴发达国家的先进经验，探索适合我国经济发展要求，并与之相适应的纳税评估模式、建立严密的评估机制和科学的指标体系，理顺纳税评估与税收管理、税务稽查的关系，准确定位纳税评估的法律取向，将纳税评估发展为人文执法的一条有效途径。
（二）明确纳税评估的法律地位
目前，纳税评估主要依据各级税务部门的规范性文件在运行，缺乏法律依据，对评估结果的应用也缺乏刚性，因此，将纳税评估进行准确的法律定位势在必行。
一是健全纳税评估的法律地位。建立健全纳税评估的法律地位是纳税评估的前提。目前，我国税收法律、行政法规对其没有明确的法律定位，在运行中存在法律取向问题。因此要将纳税评估作为税收管理的一个阶段，与税务管理、税款征收、税务检查并列，作为税款征收与税务检查之间的一个联结过程，写入《税收征管法》，以法的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的可操作性，使纳税评估具有充分的法律效力。
二是摆正纳税评估的位置。建立健全一套完整的纳税评估机构，配置业务精湛的人员，根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据筛选评估对象、设立评估指标及其预警值、开展税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交案件、维护更新税源管理数据，确保纳税评估长期有效地正常开展。
三是统一纳税评估工作规程。制定纳税评估工作实施条例，将纳税评估的重点放在评估纳税人是否按规定履行纳税义务上，使纳税评估真正成为基层税务机关的征管利器。
（三）拓宽纳税评估的信息渠道
一是提高纳税评估的智能化程度。充分依托信息化建设，以多元化电子申报为切入点，建立统一的纳税评估信息系统，横向的要与银行、海关、审计、水电、外贸等部门的横向联系，实行数据共享；纵向的在税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，对相关资料进行收集整理与公开，建立内部信息共享的“税务数据库”，强化评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，实现信息处理的集中加工与广泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。
二是建立数据信息库。充分发挥计算机网络搜集、测算、分析信息资源的功能，利用科学的数据仓库技术，建立共享信息数据库，为纳税评估提供广阔的信息资源。首先充分利用已经掌握申报、征管资料、会计资料，加强信息共享，拓展信息占有领域，提高纳税人税收征管信息和会计信息的真实度；其次，以法律的形式实现税务机关与金融、海关、工商、地税、外贸等部门的信息共享，利用计算机网络技术，最大限度地掌握纳税人的各种经济信息，构成纳税评估工作情报库；再就是要建立信息收集机制。将国内外各媒体、各部门等信息载体的有关纳税人的商情、广告、重大投资等方面的信息资料，定期进行收集、整理，形成共享信息。
三是扩大评估范围。目前纳税评估虽然涵盖所有税种，但基本局限在一般纳税人的几个主要税种的申报分析上，对其他税种以及评估对象的选择、评估方式的选择都比较单一，使纳税评估没有发挥出应有的作用。因此，要将评估范围涵盖到所有税种、所有纳税人、所有行业，甚至可以因地制宜延伸到特殊对象的评估，实现对纳税人的综合管理和全面监控。同时，在科学评估纳税情况的基础上，还要将评估工作延伸到纳税风险领域和税务执法风险领域，形成真正的征纳评估体系。
四是拓宽信息来源渠道。信息资源是纳税评估的基础，没有翔实、全面的资料纳税评估的分析、预测就没有准确性和实效性。拓宽信息资料的来源是纳税评估工作的切入点。首先要科学收集纳税人的申报信息。要严密结合税收征管软件，对纳税人的申报资料登机审核、准确录入、规范归档，为评估工作收集第一手资料。其次在日常管理中获取信息。掌握纳税人的生产经营、规模变化、市场行情、经营渠道、宏观政策等动态信息；再就是注重外部交换信息。对与评估对象有关的媒体信息、部门信息、社会信息要留意收集、分类整理，同时要与工商、技术监督、银行等部门实行信息资源共享，对涉税信息进行整合。
（四）完善纳税评估的运行机制
一是建立评估指标体系。评估指标是纳税评估的必要条件。纳税评估指标体系要科学、细致、准确，同时要尽可能的综合反映纳税人的实际情况。发达国家比如美国、新加坡等国家都有自成一体的指标来统一评估标准。目前我们的纳税评估指标多种多样、千变万化，没有形成统一的体系。结合我国实际，要区别发达地区与非发达地区、东西部的经济发展水平的不同，在纳税评估的指标体系上也可不尽相同，要切合实际地在指标测算、数据比对的基础上，坚持定性分析与定量分析相结合，兼顾统一标准与个性化相结合，对不同行业、不同企业类型、不同企业规模、不同生产能力、不同的营运方式、不同的信用等级甚至不同的纳税环节，测算、设置不同的评估指标，合理确定峰值和警戒值，并随着社会经济的发展变化和税收征管的发展变化，不断地进行更新完善，做到评估结果有根有据，更有说服力。
二是优化纳税评估方式。先进、科学的评估方法是纳税评估的重要保障。新时期的纳税评估，就要打破传统方式方法，适应经济发展的步伐，建立科学合理、简洁实效的评估方式，来保障评估工作向新的领域发展。评估方式的确定要以法律为主线，要灵活多样、合理合法，要因地制宜、因对象而宜、不拘一格。评估方式的确立要坚持三个结合：案头分析与实地核查相结合。纳税评估不是仅仅的案头分析，更不是实地检查，而是通过案头分析了解纳税人的情况，对存在疑问或疑点进行约谈或现场核实，从而反过来提高案头分析的准确性。纳税评估与税务稽查相结合。一方面评估发现的偷、骗、抗税及其它应立案查处的案件移送稽查部门，为稽查提供案源；另一方面稽查为纳税评估提供保障，及时将查处的情况及时传递给纳税评估部门，纳税评估部门根据稽查部门的信息及时总结评估经验。纳税评估与税收征管相结合。对纳税评估发现的问题及时提出管理建议，不断促进日常管理水平的不断提高、不断完善，为纳税评估成更具效能性。
三是建立素质教育机制。素质能力是纳税评估工作的基本保证。高素质的评估队伍才能保证高质量的评估效果。建立科学的培训教育机制是优化纳税评估的前提之一。一是要训。开展经常性的、多种形式的税务综合业务培训，有效地带动评估人员业务水平和工作技能的提高，进而提高从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析水平，逐步提高审定申报数据的真实性、合法性和逻辑分析能力；二是要跟。选派评估人员深入企业“跟班”学习，让其熟悉企业经营情况、操作流程，解企业经营特点，熟悉企业财务制度和财务核算方法。培养和造就一批精通财务知识和税收理论，熟练掌握法律法规、信息技术与应用技术的复合型人才。三是要借。就是借鉴发达国家、地区的先进的经验和方法，以期在评估方法、评估技巧、评估应用上得到突破。比如借鉴美国的智能化评估方式、新加坡的规范化评估机制、德国的科学的评估程序、澳大利亚的纳税风险评估等，都可以指导我们的纳税评估向科学性、效用性发展。
四是健全评估监督机制。首先要健全纳税评估的反馈机制。要以“强化管理、优化服务”为宗旨，对评估的有关结论以详实的说明告知纳税人，评估结论不能过于简单，否则纳税人无法据此“自行补正申报、补缴税款、调整账目”。同时理顺征收、管理与稽查的关系，涉及到有关部门的，要及时进行反馈；其次是健全纳税评估移送机制。对有偷税嫌疑、虚开增值税专用发票嫌疑、拒绝约谈，或虽约谈交待问题，但不及时进行改正的，或以前纳税评估时被发现并纠正的问题再次发生的，以及少缴税额达应纳税额的一定比例或达到一定数额，应及时移送稽查，不得以评代查。
五是优化评估考核机制。考核是纳税评估的有力保障。一方面要优化激励机制。通过税收文化建设、工作质量绩效管理培养评估人员爱岗敬业精神，进一步提高全体评估人员的综合素质，激发评估人员的积极性，促进纳税评估工作的规范运作，同时与税收执法责任制考核融为一体，严格过错责任追究制，充分有效发挥纳税评估的效能；另一方面要健全评估考核体系，统一规范的评估面、评估有效率、评估准确率、重点评估有效率、评估结果应用率、案件移送率等综合性量化指标，保障纳税评估的质量。
