从中央城市工作会议精神谈新一轮总规的历史使命(下)由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中央城市工作会议精神”。
从中央城市工作会议精神谈新一轮总规的历史使命（下）
2、使命二：建立空间规划体系的主导 城市总体规划能够起到兼顾长远战略与近期实施的引领性作用，兼顾资源保护与城乡发展的综合性作用，兼顾政府事权与多元主体的协同性作用，因此，应当在城市层面的空间规划体系中占据主导地位。（1）以总规为战略纲领和协同平台 从实践经验来看，在市县域范围内，以城市总体规划做为战略纲领和协同平台，整合各部门的空间性规划，是推进“多规合一”最有效的途径。空间规划体系需要秉持“综合性思维”，这绝不仅仅是“保护要素”简单叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上的、以人的需求和城镇发展为核心的“社会公平思维”和“经济竞争思维”。城市总体规划一贯坚持“综合性思维”，从多个角度看待和解决问题。首先，城市总体规划坚持生态资源本底优先，通过划定边界，确保自然和人文资源资产不受侵害；其次，城市总体规划将公共利益放在首要位置，通过自下而上的公众参与实现社会公平；最后，城市总体规划也充分尊重市场经济规律，将土地经济学原理作为空间布局的重要依据，鼓励“优地优用、劣地少用”，提高土地使用效率。在“综合性思维”的基础上，城市总体规划能够在前期阶段形成指引城市长远发展的空间战略纲领，并成为制定各分区规划、专项规划的前提依据。空间规划方案的形成过程，不是自上而下分配指标、分配空间的计划式安排过程，而是在一个空间平台的基础上，将“资源保护”和“城乡建设”两类空间诉求通过多次博弈、按市场规律实现最优的过程。城市总体规划具备“一张蓝图”的空间平台载体和“一个节点”的方案论证环节，因而具备在城市层面主导空间规划的条件。（2）划定各类空间管制边界 城市总体规划应当依据主体功能区划，会同发改部门、国土部门、环保部门和其他涉及空间规划的部门，共同确定生产空间、生活空间和生态空间比例，划定“两界三区”（后文详述）。在划定过程中应当充分考虑保护和发展的诉求，对边界进行协调和优化。
（3）以空间管制分区界定各部门职责 在划定各种类型的空间管制分区之后，应将其作为界定各部门职责的边界，明确适用于各类管制分区的法律法规、专项规划，做到“空间管制责任一张蓝图”。（4）统一规划管理全域建设活动 应逐步实现规划建设管理的“全域覆盖”。一方面，在总规中实现“全域规划”；另一方面，在管理上完善以“一书三证”制度为核心的规划许可制度，特别是完善《乡村建设规划许可证》对各类乡、村建设的规划许可，并实现《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》对城市集中建设区和外围镇的全覆盖。（5）建立空间规划管理信息平台 建立全市层面的空间规划管理信息系统，实现空间基础信息统一入库，推进涉及空间规划的各部门管理信息系统的接入，推进规划信息共享和管理信息协同。（6）强化刚性内容有效传递 城乡规划体系中，从上位规划到下位规划、再到规划许可，是环环相扣的“链条”，如果其中一个环节出现了“断链”，则整个系统就不能发挥作用。因此，应当强调每个环节之间的“刚性传递”，特别是确保城市总体规划对下位规划的刚性控制作用，对于不能明确“定界”的强制性内容，应当在总规成果中明确表达需要下位规划落实的内容要求。
3、使命三：推进治理能力提升的抓手 步入城镇化快速发展的中后期，过去粗放式的城市管理已经不能满足人民群众的期盼。城市总体规划编制改革，应当顺应“提高城市政府治理体系与治理能力现代化”的需要，走向精细化管理。（1）从指标管理到边界管理 从相对粗放的指标管控，走向相对精细的边界管控，深度上有所不同，体现了国家治理能力的现代化与精细化，也顺应了我国城镇化进入中后期阶段、逐步从增量扩张转向存量盘活的趋势。边界管理的重点，是在市域（区）内划定“两界三区”，即生态红线、城市开发边界，禁止建设区、限制建设区、适宜建设区；在城市集中建设区内划定“四线”，即绿线、蓝线、黄线、紫线。（2）从增长管理到形态管理 过去我们总是把眼光过多地盯在“量”上，用地规模、人口规模、经济规模等，但是对城市形态的管控乏力，结果是符合“量”的情况下建出来的城市乱七八糟。美国规划学界经过30多年的研究和实践，得出以下结论：“城市增长不可控，城市形态可塑。”所谓“城市增长不可控”，就是说，城市空间上的增长是一种市场行为，它追寻的是社会经济发展的意愿，城市政府既不可能“拔苗助长”，也不能“削足适履”，在这个领域，城市政府应适当“放权”，依照市场自发的需求进行空间安排。所谓“城市形态可塑”，就是说：在同样规模的前提下，不同的城市空间结构和形态在城市运营效率上会有很大差别。城市政府可以规划并引导设施投资向好的城市空间结构发展，最终形成人地和谐、职住平衡、运营高效的城市。在这个领域，政府应当有所作为，引导市场走向秩序。（3）从平面管理到立体管理 “平面管理”认为一块土地上的用途只能是唯一的、非此即彼的，这在农耕文明和工业文明时期确实是普遍情况。以《雅典宪章》为代表的现代主义强调平面上的功能分区，其背景是工业文明初期污染工业对城市生活环境造成了较大的负面影响，在此背景下，功能分区是必要的。
但是到了后工业文明时期，城市活力的源泉就在于各类功能的高度集聚和混合，建筑技术的进步也使得纵向的功能混合成为可能。因此，未来的城市总体规划应走向“立体管理”，综合考虑地上、地下各类功能的混合使用，将地上、地面、地下一体化组织，形成多元复合的活力的城市。（5）从刚性管理到刚柔并济 “指标管理”中，从中央到地方指标可以层层分解，技术上简单；但“边界管理”中，从中央到地方，是从“模糊”到“清晰”的过程，技术上是有难度的。因此，城市总体规划的边界管理需要具备“适度弹性”，在简化、强化刚性内容的基础上，留有适度弹性空间，根据不同情况实施差异化深度的管理，“在变化中求不变”，确保其保护的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。应当从过去固化刚性的“边界管制”到刚弹相宜的“多元管制”，实事求是地依据总规中不同地区、不同对象的具体情况，分别采用定性、定量、定购、定界、定序等管控深度。（5）从静态管理到动态管理 城乡规划是面向未来的主动形成行为，“应对未来的不确定性”是其必须解决的核心技术问题。可采用“反馈控制”方式，即定期分析内外部的条件变化，评估原有规划是否需要校正，从而更好地“应对不确定性”。“城市总体规划评估”就是所谓的“反馈控制”方式，通过增加评估反馈机制，可以使城市规划建设成为“实施评估――设计决策――运作实施――实施评估”的动态循环过程。
我们也可以在用地分类中借鉴新加坡“白地”的管理经验，对于城市中具有战略意义的用地，保持其用地功能的适度弹性以应对未来变化。（5）从政府决策到多元共治 城镇化的初时期是“搭骨架、长身体”的阶段；需要依靠战略思维和美学思维对增量建设用地部分进行规划设计。但是到了城镇化的中后期，城市的骨架基本搭建完成，城市规划建设主要是在存量建设用地上做更新改造。因此，私有物权应得到充分尊重，物权所有者（市民）有权参与规划，应当提倡协作式、参与式、渐进式的规划方法，社区规划师将应运而生；城市规划建设关注重点将从量的增长转变为质的提升，环境整治类规划、公共空间改造类规划等新的规划类型将逐渐出现并成为主流。
三、总结当前，我国城镇化正处于阶段转型的关键时期，为治理“城市病”，成功跨越中等收入陷阱，共筑“两个百年”的中国梦，城市总体规划肩负了艰巨而光荣的使命。应当通过18个方面的工作，使城市总体规划成为建设幸福宜居家园的引领，建立空间规划体系的主导，推进治理能力提升的抓手。我们需要总结过去的不足，找到努力的方向，未来的城市总体规划往哪里走，能够起到什么作用，有待于在座各位的努力和合作！最后借用习总书记的话做为结语：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”
