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加快县市文化事业发展的财政政策研究
文化是城市的根和魂，随着时代的发展，文化对经济发展具有越来越强的推动力，对政治文明具有越来越强的影响力，对社会矛盾具有越来越强的调和力，对城市形象具有越来越强的塑造力。推进文化大市建设、加快文化事业发展，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的实际行动，改革开放以来，特别是近十年来，我市的社会文化事业发展迅速，文化投入不断加大，文化事业日趋繁荣，这其中以市财政为主体的资金投入发挥了十分重要的作用。新形势下，我市的文化事业正面临着新的结构升级和规模扩大的发展形势。如何进一步完善财政政策，发挥财政投入的杠杆作用，对促进县市文化事业的更快发展亟为迫切。
目前，全市上下积极加快海峡西岸经济区绿色腹地经济强市建设，这对发展文化事业条件十分有利，要求更为迫切。对照日趋激烈的竞争态势，对照人民群众日益增长的精神文化和公共服务需求，我市文化事业发展还不相适应，任务还比较艰巨。全市上下必须从全局和战略高度，充分认识文化事业发展的重要意义，进一步增强责任感使命感，抓住机遇，发挥优势，开拓创新，真抓实干，紧紧围绕经济建设的总体部署，扎实推进经济社会联动发展，加快建设文化大市，全面发展社会事业，努力使文化事业取得新的突破。
一、我市文化事业财政投入的情况与问题
“九五”“十五”期间是我市文化事业繁荣发展的时期，从文化事业投入来看，“九五”期间达到887万元，“十五”期间达到1200万元，占市财政总收入的1%以上，“十五”比“九五”增长35.3%。随着文化
事业投入的增加，有力促进全市文化基础设施建设的发展，从1996年以来，我市完成了市图书馆大楼建设，市级文物保护单位建瓯鼓楼重建工程，使市图书馆、文化馆、博物馆进入国家一级馆、二级馆行列。同时加大对社区和农村文化建设专项资金扶持力度，对社会文化建设产生了积极作用。我市1998年被国家文化部授予“全国文化先进市”称号，1999年被省政府首批颁布为省级历史文化名城。有8个乡镇被南平市政府授予“文化先进乡镇”称号。
总体而言，“九五”“十五”期间，我市在文化事业财政投入的力度和效率有较大幅度提高，在推动全市文化事业发展中作用明显。但文化事业单位发展缺乏总体规划，发展运行机构不尽科学，单纯依靠财政推动发展的观念仍较牢固，与省内发达地区与城市相比较，我市文化及相关产业的发展还有较大差距，需要认真加以研究与探讨。我市文化事业和文化产业发展中存在的主要问题有：
（一）思想观念不够开放，文化体制有待进一步完善。我市现有文化体制是在计划经济体制下形成的，长期以来陈旧的文化观念、文化事业发展模式，造成文化事业单位缺乏市场意识与产业概念，单纯依赖政府投入和政策保护，没有树立文化产业多元化投资观念，在文化经济一体化，对经济结构调整和产业结构升级中，文化产业将成为重点产业和支柱产业认识不足。
（二）县市财政困难，对文化的经费投入不足。由于财权和事权的统一不明确，导致相关部门放松了对半经营性事业单位和经营性事业单位的财政投资管理，导致这些事业单位对政府投资存在着较大的依赖性，不仅加重了财政负担，还在一定程度上降低了这些事业单位自身自主发展的动力。另一方面，由于经费困难，造成现有设施利用
率低，导致了公共产品和公共服务作用的下降，不能有效满足社会成员的公共需求。
（三）支出结构和方式不合理，使用效益不高。目前我市人员经费所占比例过大，仅文化事业单位人员经费约占文化事业总支出的75%以上，事业发展经费有限。这种状况如不改变，难以加快文化事业发展。导致这一状况的一个主要原因是财政支出方式的单一，文化事业单位长期采用全额或差额拨款制度，造成财政资金运用制度不足，即不能控制资金投入的方向，也不能控制资金动作的质量。此外一些符合现代市场经济规律的财政投入方式，如财政投资、财政专项基金、财政补贴等也没有被灵活运用。
（四）文化事业总量规模小，文化设施落后。目前我市农村、城市社区文化设施不足，与经济发展水平和人民群众对文化设施的需求不相适应。全市还有不少的行政村还是文化设施的“盲点”，没有文化室、图书室等文化阵地，群众文化活动难以组织开展，农民看书难、看戏难、看电影难，影响了村级文化的可持续发展。文化事业和文化产业发展不充分。总量规模较小，社会化、产业化规模较低，不具备进入国际市场、参与国际、国内市场竞争的能力和实力。
二、发展县市文化事业的财政政策选择
（一）实行分类指导，调整财政文化投入范围和方式。要不断提高政府文化投入，就要根据文化事业单位性质的不同，实行分类指导，调整政府文化投资的范围和方式，改变过去那种全员拨款的养人型财政，建立促进文化事业发展的养事业型财政。投资范围要区别对待，对完全缺乏市场经济能力，属于公益性的文化事业单位，实行全额拨款给予财政保障，如博物馆；对具备一定市场经营能力的文化事业单
位，应在一定年限，实行差额补贴，并逐年减少财政拨款，推动其尽快走向市场。如图书馆，在充分保证公共服务质量的基础上，财政上扶持，并允许灵活开展经营活动，增加经济收入，提高人员待遇，增强设施建设；对完全有能力开展经营活动的文化事业单位，如文化馆、专业剧团、影剧院等，可允许全面放开措施，政府实行减免税政策，并视具体情况适当给予补助。具体财政支出方式上，可采取文化事业专项资金投入的方式，重点建立与完善“宣传文化发展专项资金”、“国家电影事业发展专项资金”、“创作演出专项资金”和“出版发展专项资金”等，集中财力扶持文化精品，促进文化事业的发展和繁荣。
（二）贯彻中央精神，加强新农村文化建设财政投入。在县市一级，尤其是在闽北地区，农村文化建设（包括基础设施建设、基层队伍建设）相对比较滞后。要落实中央关于“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标，投资扶持农村文化建设应该成为今后各级财政的工作重点。第一，要将加强新农村文化建设投资列入财政总体计划，建议省、地财政具体政策上给以倾斜，县市级财政要城乡并重。第二，各级财政都要建立“新农村文化建设专项资金”，特别县市一级，政府要按照中央精神给政策，开拓各种渠道增加充实专项资金总量，做到专项资金专款专用，体现“扶持重点、有效使用”的原则。第三，要加强对乡镇财政的指导，协调调节和引导乡镇财政在新农村文化建设上发挥使用。
（三）运用市场手段，引导动员社会资金投入文化事业。在以市场为主导的经济体制下，运用市场化手段引导社会资金投资文化事业，也是县市级财政发挥经济杠杆作用的一条重要路子。在国内、国外有许多这方面成功的实例，这些经验都值得借鉴。在县市一级有很多这
方面的工作可做：一是加强对国有文化企业的资产管理和体制改造。如电影公司、影剧院等自收自支文化事业单位，在目前经营困难的情况下，可按照现代企业的要求，以产权联结为主要纽带，通过租赁、兼并、破产、股份制、资产变现等资产重组手段，盘活沉淀的国有文化资产存量，激活潜在的资产存量，按照中央文化体制改革的精神和要求，进行改制改造，实现国有文化资产的资本化运作，使国有的文化企业真正成为独立的、自负盈亏的市场主体，从而发挥国有资产在文化建设中的导向作用。二是建立健全以市场为主导的文化投资机制，引导和动员社会资金投资文化事业。可通过以政府投资为先导建立文化产业发展投资组合，建立文化产业投资公司，给以优惠政策，吸引社会资金投向急需扶持的文化产业，实现文化投资多元化，促进文化事业更好更快发展。三是在政策引导上促进社会民间兴办文化事业的积极性，如建瓯不少民间剧社、建瓯挑幡、民间戏曲都是民办自费，财政对优秀者给予适当的补助和鼓励，调动其积极性，使民间兴办文化事业的一些项目、剧种越办越红火。
(四)加大投入力度，健全政府公共财政体制。调整优化财政支出结构，努力增加财政资金对文化和社会事业的投入，确保财政对文化、体育事业经费的投入。促进文化和社会事业的协调均衡发展。改进财政资金投入方式，创新公共产品供给机制，按照“政府主导、市场运作、发展有效益、群众得利益”的原则，积极探索成果购买、消费补贴、委托服务、贴息贷款和项目资助等形式，提高和放大财政资金投入的效应。加强投入绩效评估，建立财政资金投入与事业发展、群众受益实绩相挂钩的机制。制定完善社会举办文化和社会事业的政策，积极探索各种投融资渠道，鼓励社会力量捐资发展公益性文化和社会
事业，鼓励各类资本投资兴办文化产业、参与国有文化与社会事业机构的产权制度改革。
(五)深化改革，创新体制机制。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，转换政府职能，创新行政管理，不断提高政府对社会发展领域的依法管理和公共服务水平。合理界定政府的文化与社会事业公共职能，集中力量办好公益性文化和基本社会事业。加快文化和社会事业单位的人事、分配等体制改革，制定实施授权经营和考核管理办法，建立激励有效、约束有力的国有资产经营管理制度，增强文化和社会事业单位的发展活力。
制定实施文化产业发展规划。加快壮大文化旅游、广播电视、出版印刷、文艺演出等优势产业，扶持发展文化创意、文化信息服务、艺术品等新兴产业和特色产业，大力培育图书发行、影视放映、艺术品交易、文化娱乐等文化市场，推动文化产业快速发展。支持经营性文化事业单位转企改制。降低文化产业领域准入门槛。鼓励和支持非公有资本参与国有文化事业单位的转企改制，以股份制、民营等多种形式进入政策许可的文化产业领域，形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的文化产业格局。推动县市文化事业的全面发展，充分发挥财政政策的重要作用。
