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城市社区为老服务资源整合面临的问题和建议（上篇）
城市社区为老服务资源整合面临的问题和建议（上篇）
自二十世纪九十年代初以来，在中共上海市委、市政府及各涉老部门的重视和关心下，上海城市化地区中许多街道及居民委员会的社区为老年人服务工作取得了很大成绩，涌现了一些为老服务资源整合的典型事例。为了全面系统地搞好上海城市社区为老服务资源的整合，使有限的物力、人力和财力资源更好地为老年人服务，进一步提高广大老年人的生活质量，我们课题组在广泛收集国内外有关文献资料的基础上，深入到南京东路街道、潍坊街道、虹桥街道、曹杨路街道、华阳街道开展实地调查，分别与静安区和长宁区老龄工作委员会办公室领导进行专题研究。本报告将简要介绍社区为老服务资源整合的理论，概括性地总结近年来上海城市社区为老服务资源整合的成绩及其存在问题，提出进一步搞好城市社区为老服务资源整合的对策建议。
一、社区资源分散管理的问题
（一）整合城市社区为老服务资源的工作尚处于探索阶段，各个街道发展不平衡。目前上海市的各级领导虽然已逐渐认识到整合城市社区为老服务资源的重要性，在有关会议和文件中积极倡导整合这方面的资源，各个区和街道也作了一些整合资源的探索，但发展不平衡，也没有对这方面的经验很好总结，尚未形成科学化、规范化、系列化的整合目标和具体实施方案。本市有关涉老部门至今还未出台有关搞好社区为老服务资源整合的指导性文件。
（二）即使在一些整合社区为老服务资源工作做得较好的街道，仍有不少资源迫切需要整合。我们从调查中发现，有关社区老年人状况的信息资源，除街道老龄工作委员会办公室掌握一部分外，街道的警署（公安派出所）、社会保障服务中心、社会救助管理所和社区卫生服务中心都分别掌握了一些重要信息。上述这些部门在采集、更新信息时均“各自为战”，而且除警署把每年本街道新增加和删除的户籍老年人口信息提供给街道老龄办外，其余许多涉老信息资源互不通气，未能充分发挥应有的作用。另外，在社区为老服务硬件资源方面，如何统筹协调，搞好社区服务中心与老年活动中心、社区文化中心等设施之间的整合，也需作深入调研；在社区为老服务人力资源方面，如何使为同一位卧床不起老人服务的家庭病床医务人员、家庭保健医生与居家养老服务人员或民间保姆之间加强沟通，拟定全方位的护养计划，也存在着很大的整合空间。
（三）影响整合城市社区为老服务资源的观念、体制、机制等深层次问题还未很好解决。在一部分领导干部中，总认为某一项社区为老服务工作，如果全部由本部门或本系统做，取得的成绩将全部归功于我主管的部门或系统；如果由两个或更多部门或系统做，那么我主管的部门或系统最多也只有一半的功劳。因此，他们往往不愿意积极参与并促成为老服务资源的整合，更不乐意在为老服务资源的整合中充当配角。在目前社区为老服务资源整合的体制和机制上，也存在着不够完善之处，影响了充分调动社区的各方面为老服务积极因素，取得“双赢”或“多赢”的最佳效果。
二、搞好城市社区为老服务资源整合的对策建议
按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，虽然要承担包括“公共服务”在内的六大任务，但由于其能够管理和协调的为老服务资源较少，许多为社区老年人服务的资源如街道社区服务中心、老年活动中心、敬老院、社区卫生服务中心、老年护理院、街道社会保障服务中心等均属于街道层面上的资源，而且居委员会的主任、副主任和委员仅５至９人，力量也比较弱，因此，我们认为要合理和有效地搞好城市社区为老服务资源的整合，应由街道办事处牵头，在街区范围内统筹规划，加强协调，建立和完善社区为老服务网络。
（一）搞好社区为老服务信息资源的整合。社区老年人的特征及需求信息，是搞好为老服务的出发点和基础。我们建议全市各街道老龄工作委员会办公室应尽快建立本街道户籍老年人的基本信息库，其中所含的应有项目拟设老年人的姓名、身份证号码（已包括老年人的性别和出生日期）、民族、文化程度、婚姻状况、健在子女数、家庭类型（可分为独居、仅老夫妻居住、与子女居住、其他）、家庭住址、联系电话、是否常住、经济状况（可分为每月领取基本养老金（退休金）的数额、享受离休待遇、享受低保、不享受低保的遗属补贴、无收入并靠子女赡养、其他）、主要疾病、有无残疾（可按“居民健康档案”的分类，分为无残、听力残、言语残、肢体残、智力残、眼残、精神残）、日常生活能力（可按“居民健康档案”的分类，分为完全正常、功能下降、有明显障碍）、医疗待遇、参与状况（可分为未离退休、再就业、仅志愿服务、其他）。老年人基本信息库的机动项目，可由各街道根据采集并定期更新信息的需要与可能加以增设。上述应有项目信息资源的入口，应充分利用警署（公安派出所）提供的本街道每年新增加（新进入60岁、迁入）和删除（死亡、迁出）户籍老人的状况及“居民户口簿”中提供的“身份证号码”、“民族”、“婚姻状况”、“文化程度”、“家庭类型”等信息；利用街道社会保障服务中心管理的“中华人民共和国社会保障卡”中提供的老人领取基本养老金、享受基本医疗保险和社会救助等信息；利用社区卫生服务中心管理的“上海市居民家庭健康档案”中提供的老人目前主要疾病、有无残疾、日常生活能力评价等信息。为了使上述各项信息资源共享成为可能，应以老人的身份证号码为依据进行网络传输及查询。
经过上述信息资源的整合，街道老龄办可以方便、快速地从本街道户籍老年人的基本信息库中了解全街道目前有多少社会孤老（无子女、无基本养老金的老人）、独居老人、残疾老人、生活部分不能自理老人（在日常生活能力中“功能下降”的老人）、生活严重不能自理老人（在日常生活能力中“有明显障碍”的老人）、享受“低保”的老人、90岁及以上的老人，他们的基本状况如何，以便较细致地研究制定社区为各类老年人服务的政策措施。又如本街道户籍老年人的基本信息库从社区卫生服务中心管理的“居民健康档案”中传输得到老年人的主要疾病信息后，又可把本街道户籍老人中有多少主要患高血压、心脏病、糖尿病、老年痴呆症、癌症等疾病，他们住在哪里的信息再提供给社区服务中心或老年活动中心，便于他们更有针对性地举办老年保健讲座，并把各类讲座的时间、地点通过发信或居委会干部、老年协会会员分别告诉有关老人及其家属，开展更具个性化的服务。
在调查中我们发现，一些已建立“老年人基本情况数据库”的街道感到要定期更新信息的工作量太大，不少社区卫生服务中心负责人认为建立老年人“健康档案”作为市政府为市民办的实事项目，我们花了许多人力、物力和财力搞好了，如果再要我们在今后补充更新其中的一些信息则难以完成。我们感到，为了使本街道户籍老年人的基本信息库及“健康档案”等不致于成为“死库”、“死档案”，除了必具项目应少而精、讲究实效外，应在定期更新信息（如老年人的健在子女数、家庭类型、是否常住、主要疾病、有无残疾、日常生活能力、参与状况）时，由各居委会组织老年协会会员或位于本街道辖区内的高级中学学生、居住在本居委会的大学生、高中学生进行入户访问。我们建议上述信息至少每两年更新一次。考虑到老年人中人户分离的现象较为严重，因此，采集和更新信息的重点对象应为常住本街道的户籍老人。在今后检查评估各街道户籍老年人基本信息库的质量时，对不常住本街道的户籍老人信息缺损拟不加追究。至于老年人婚姻状况信息的更新可由警署传输，老年人经济状况信息的更新可由街道社会保障服务中心传输。此外，各街道户籍老年人基本信息库中的信息，还应在每年１月份根据警署提供的本街道上年户籍老人变动情况信息修改后，下载到软盘中，保存一式两份的每年年底信息，以备查询和开展动态研究。
我们在调查中还了解到，潍坊街道老龄办组织本街道的大学生和高中生采集并输入该街道户籍老年人的基本信息，课题组决定将上述整合社区为老服务信息资源的设想在那里进行了试点。
（二）搞好社区为老服务硬件资源的整合。社区为老服务硬件资源是社区为老服务的载体，主要有街道社区服务中心、街道社区文化中心（文化站）、老年活动中心及老年活动室、敬老院、居家养老服务中心、日间护理中心（托老所）、社区卫生服务中心及红十字卫生室（分站）、老年护理院、家庭病床、街道老年学校及居委老年教育点、健身苑及健身点、残疾人康复室及位于本街道的单位如企业、机关、学校、部队的有关设施。我们建议现阶段街道社区服务中心、社区文化中心（文化站）应与老年活动中心在服务对象、服务项目内容安排上加强沟通，有所分工与侧重；从长远发展来看，街道可考虑逐步将上述两个或三个中心的设施合而为一，建立更具规模、更规范的“街道居民活动中心”，并将社区老年人作为主要服务对象，或者建立“街道老年活动中心”，在满足社区老年人活动需要的前提下，向全体社区居民开放；也可考虑在合而为一的街道居民活动中心的设施门前同时悬挂“社区服务中心”、“社区文化中心（文化站）”、“老年活动中心”等几块牌子；还可考虑老年活动室向居委会全体居民开放，或者改名为“居民活动室”。
■ 桂世勋等（华东师范大学）■ 责任编辑 许少明
信息来源：上海老年报2003年9月24日 论坛第28期
城市社区为老服务资源整合面临的问题和建议（下篇）
（上接９月24日第７版）鉴于长期来上海城市中许多社会福利服务设施的布局规划往往是按市、区、街道、居委会四个层面设计的，同类福利服务统一要求每个区、街道、居委会都要有至少一个不同级别和规模的设施。其实从空间分布来看，同类市级、区级福利设施的选址总是位于某个街道辖区内，而每个街道的这类福利服务设施也总是位于该街道的某个居委会辖区内。这是我国城市社会福利服务设施布局规划的通病，也是上述福利设施重复建设、空间分布不合理、硬件资源浪费的一个重要原因。香港社会福利署在20世纪后期曾规定社区活动中心分成四个级别：区域社区中心每８至12万人设一所，占地约2558平方米；分区社区中心每４至８万人设一所，占地约2145平方米；社区会堂设在社区中心附近地区，占地1058平方米。如果在８至12万人的区域，建了一所区域社区中心，就不需再建分区社区中心、邻里社区中心了；或者建了两所分区社区中心，就不需再建区域社区中心和邻里社区中心了。我们认为这种布局规划的理念比较科学合理，建议上海也能借鉴，在街道老年活动中心所在的居委会，拟不设老年活动室，而改由街道与所在居委共建老年活动中心。按同样原则，在市级或区级社区服务中心所在的街道，街道也可不设社区服务中心，而改由市或区与所在街道共建市级或区级社区服务中心。当然，有些街道办事处和居委会领导对这种整合方式也有顾虑，担心如果自己手中不直接掌握这类硬件资源，街道和居委会要急用，临时安排某些活动难度很大。我们希望在本课题后续研究中，选择属于上述情况的２－３个街道进行试点，深入研究如何“共建”的方案，搞好社区为老服务硬件资源的整合。
在上海市实施“星光计划”一期、二期工程中，都积极倡导居家养老服务中心附设在街道敬老院内。我们建议居家养老服务中心、老年日间护理中心（托老所）应尽可能附设在敬老院或老年护理院、社区服务中心、老年活动中心、老年活动室等机构内，充分利用这些机构的多功能活动场地、康复设施、餐饮设施和图书资料；在那些床位尚有空余的敬老院、老年公寓或老年护理院，还可考虑专门腾出一小部分床位，轮流收住需“全托”几天的生活不能自理居家老年人，让这些老人的主要照顾者适当“休整”一下，从而获得支持居家养老与提高养老机构经济收入的双重效益。
（三）搞好社区为老服务人力资源的整合。社区为老服务人力资源是社区为老服务的第一资源，在现阶段各街道财力有限并很不平衡、大多数老年人经济承受能力还较弱的情况下，搞好社区为老服务人力资源的整合，提高人力资源的服务质量，显得更为重要。社区为老服务的人力资源主要有街道社区服务中心的服务人员、老年活动中心及老年活动室的服务人员、各类养老机构的服务人员、居家养老服务人员、社区卫生服务中心（包括家庭病床）及卫生室（服务点）的医务人员、在家照料老人的亲属或民间保姆、街道社会保障服务中心的工作人员、社区老年人法律服务中心的服务人员、社区老年协会会员、社区为老服务的志愿者等。
我们建议现阶段应加强街道社区服务中心、老年活动中心及老年活动室、敬老院的服务人员与社区卫生服务中心及红十字卫生室（分站）、老年护理院的医护人员的沟通和合作，举办增强社区敬老、养老、助老的氛围、防治各种老年常见病与多发病、提高照料生活不能自理老年人的技巧等讲座和开展个性化咨询服务；加强街道社区服务中心、老年活动中心及老年活动室的服务人员与街道社会保障服务中心、社区老年人法律服务中心的服务人员的沟通与合作，举办搞好老年社会保障、维护老年人合法权益等讲座和开展个性化咨询服务；加强家庭病床的医务人员、家庭保健医生与居家养老服务中心的服务人员、在家照料老人的亲属或民间保姆的沟通和合作，商讨如何相互配合改善为同一位身患重病、生活不能自理的居家老人服务的措施。同时，还应发动和组织协调街道及居委干部、社区老年协会会员、社区居民中的志愿服务人员与驻区单位的职工、大中小学学生、部队战士，建立与高龄独居老人特别是社会孤老、退休孤老“结对子”服务网络。
（四）搞好社区为老服务财力资源的整合。社区为老服务财力资源是社区为老服务硬件建设和软件提供的经费保障。鉴于近年来本市在市、区两级财政和街道经济的支持下较好地解决了社区老年服务设施建设经费、社区为老服务人员经费，而不少社区老年人经常性活动经费的拨付渠道及机制尚未理顺的状况，我们建议每个街道应尽快把社区为老服务的各类项目分成应由公共财政及街道经济全额补贴的适应社区全体老年人共同消费的公共服务项目（如法律、保健、社保知识讲座及咨询、户外健身、图书阅览、棋牌、求助热线等）、由公共财政及街道经济差额补贴的适应社区某些弱势老年群体消费需求并可分解到个人的准公共服务项目（如为政策规定的某些半自理和不能自理老人支付一部分购买居家护理服务或托老服务费用）、由经营者自负盈亏的适应社区老年人社会生活需要并可分解到个人、收支基本持平或微利的收费服务项目（如一般的家政服务、出诊服务、图书或有声读物租借、餐饮服务、家电修理、老年学校、舞会等）等三大类，从本街道老年人服务需求出发确定未来每大类及其各小类项目的合理运营规模，计算每个财政年度需公共财政及街道经济全额或差额补贴的资金额度。
要从市级、区级公共财政和街道经济中得到本街道老年人经常性活动经费，固然可以通过每年的财政预算向市、区两级政府和街道办事处申请，但我们认为这种方式具有较大的波动，往往受到某些领导人员的更替及其对社区为老服务重视程度的影响。在财力条件许可的前提下，如果某个领导者对社区为老服务很重视，他感到要保证社区为老服务的经常性活动确实需要这么多经费，便会很快批准下面报上来的预算计划；反之，如果某个领导者对该项工作认识不到位，会七折八扣砍掉许多。因此，最好能建立一种市级、区级财政和街道经济每年投入本街道老年人经常性活动经费的机制。在我国，计划生育事业经费的投入是与人口数及年人均标准挂钩的。比如，在《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》中就规定：“计划生育事业经费增长幅度高于财政收入的增长幅度，到2005年末，各级财政投入计划生育事业费年人均超过10元。”而教育事业经费的投入则是与年财政支出总额及其一定比例挂钩的，在《中华人民共和国教育事业发展纲要》中则规定，教育事业经费增长幅度也要高于财政收入增长幅度，各级财政投入教育事业费要逐渐提高到占年财政支出的４％。
我们建议，市、区两级公共财政对社区为老服务经常性活动经费的投入最好能与辖区内的户籍老人数及年人均标准挂钩，在“十五”的最后两年和“十一五”期间，市级公共财政按户籍老人年人均５元、区级公共财政按户籍老人年人均10元的标准计算。2002年末，本市户籍老年人口数为249.49万，按本课题组长桂世勋于2002年主持的上海市户籍老年人口数发展趋势的中方案预测，2005年为269.22万，2010年为325.68万，如果市级公共财政按当时户籍老人年人均５元的标准投入社区为老服务经常性活动经费，那么在2005年为1346.10万元，在2010年为1628.15万元。这项投入与上海第一期“星光计划”（2001年４月至2002年４月）的实施总共投入８亿元资金和物资相比并不算多，但它的意义却很大，促进了本市老龄工作重心的下移，有利于社区为老服务设施和项目的良性运行，为切实提高社区老年人的生活质量服务。而且在全国各省、自治区、直辖市中也开创了省级公共财政在社区为老服务经常性活动经费方面建立正常投入机制的先河，将为改变我国各地在社区老年福利服务上“重设施建设，轻良性运行”的状况作出历史性的重大贡献。
关于各个街道对社区为老服务经常性活动经费的投入是否要与本区公共财政投入一样按户籍老人年人均标准同比落实的问题，我们认为应根据各个街道经济收入的状况而有所区别。如果在某个区下属的所有街道的经济收入水平都很高，相互间的差别又不大，完全可与区公共财政投入的标准同比落实；如果在某个区下属的所有街道的经济收入水平均较低，相互间的差别也不大，那就都按低于区公共财政投入的标准差比落实；如果在某个区下属的各个街道的经济收入水平高低相差较大，就可不必强求标准的统一，甚至对有些经济收入水平较低的街道可与年经济收入的一定比例挂钩，适当减少街道经济的投入金额，而区公共财政则应对主要由于客观原因导致经济收入水平较低的街道适当倾斜。
（五）推进有利于社区为老服务资源整合的观念、体制和机制创新。在观念创新上，应教育各级领导干部和各个系统的领导干部用“三个代表”的重要思想认识社区为老服务资源整合的重要性和紧迫性。在整合社区为老服务资源的过程中，不要患得患失，斤斤计较部门利益。只要这种服务资源的整合有利于切实改善社区老年人的生活质量，有利于真正提高为老服务资源的使用效率，就应该在国际社会所倡导的先进理念指导下树立“不求我有，但求我用”的观念，积极进行整合社区为老服务资源的探索和试点。
在体制创新上，应进一步完善有利于社区为老服务资源整合中充分调动一切积极因素的体制。目前上海市各个街道都已建立了老龄工作委员会，但它作为街道层面上主管老龄工作的议事协调机构，其组成人员的代表性还不够广泛。本课题组长桂世勋教授在2002年赴香港合作研究时曾具体考察了香港大埔及北区的社区为老服务工作，当时该区的安老服务协调委员会由23名人员担任，包括香港社会福利署在该地区的总福利主任、康复及安老事务主任、服务中心主任、医院医务社会服务部主任，香港康乐及文化事务署在该地区的康乐体育主任，香港房屋署在该地区一个村的房屋事务经理，该地区的民政事务处联络主任，２所医院的内科顾问医生和老人精神科部门主管、议会议员、敬老活动委员会副主席和高龄会主席，由７个非政府组织和１所公立学校分别管理的老人社区服务中心主任、老人度假中心经理、护养院院长、护理安老院主任、安老院院长、家务助理服务中心协调主任、老人服务中心主任等。显然，香港地区的安老服务议事协调机构的成员比上海街道老龄工作委员会更广泛，更有利于社区为老服务资源的整合。考虑到中国内地自上到下的老龄工作委员会体制的组成格局，以及目前上海市“街道、乡镇辖区内平均入驻企业2000余家”等状况，我们建议在街道层面建立老龄工作咨询委员会，主要吸收本街道居民或位于街道辖区内单位中热心老龄工作、有一定社会影响和活动能力的人员如街道老年协会会长、社区服务中心主任、社区老年活动中心主任、街道敬老院院长、社区卫生服务中心的医生、街道居民中的人民代表、政协委员、老干部代表、老归侨代表、老劳模、专家教授，位于街道辖区内的机关、医院、学校的代表、企业总经理、部队领导等参加，由街道老龄工作委员会办公室主任担任该咨询委员会的秘书长，以便更好调动社区为老服务的各种积极因素，有效地促进社区为老服务资源的整合。
同时，在街道老龄工作委员会委员中，最好还能增加与社区老年人的社会保险密切有关的劳动科科长（或街道社会保障服务中心主任）、与社区老年人的生殖健康和人口规划有关的街道人口和计划生育办公室主任、街道老龄工作咨询委员会主任（或街道老龄协会会长），以便更好履行议事协调的职责，加强与街道老龄工作咨询委员会的沟通，进一步增强社会为老服务资源整合的功能。鉴于现阶段街道民政科长的工作任务重、头绪多，很难把大量精力投入社区为老服务工作，而街道的老龄干部又必须征得民政科长同意后才能开展老龄工作，这不仅影响了决策效率，而且还增加了管理成本。如果这位老龄干部还兼做其他许多民政工作，更使其难以集中精力搞好街道老龄工作及社区为老服务资源的整合。因此，我们建议在人口老龄化日益加剧、老龄工作重心下移、社区老年人愈来愈多、为老服务的任务愈来愈重的情况下，各街道拟单独设立老龄工作科，由老龄工作科科长担任街道老龄工作委员会办公室主任。
在机制创新上，应努力探索并尽快形成在整合社区为老服务资源中被整合的各个部门、单位及人员能取得“双赢”或“多赢”的机制。我们建议在本课题的后续研究中开展有关上海城市社区为老服务评估指标体系的研究，在具体设计评估指标和评估方法时应使社区为老服务资源整合得好的街道及有关部门取得较高的总分，激励这些街道及提供社区为老服务的部门、单位及人员更积极参与资源整合，在资源投入不变甚至减少的条件下使被服务老人获得更多的实惠，使他们的满意度更高。
以上对社区为老服务资源整合的理论、特别是现阶段上海城市社区为老服务资源的状况、整合的成绩及存在问题作了探讨，提出了进一步搞好上海城市社区为老服务资源整合的对策建议。我们希望能引起政府有关部门及全社会的关注，使上海在城市社区为老服务资源的整合上作出有益的贡献。
■桂世勋 等（作者单位：华东师范大学）■责任编辑 许少明
信息来源:上海老年报2003年10月22日 论坛29期
