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政府职能转变的困境与路径研究
--------以壶关县政府治理创新研究为例
内容摘要：壶关县“一县一业”、“一村一品”现代农业模式强力推进，探索出了一条龙头带基地、基地联农户、依靠规模经营增加农民收入的现代农业发展之路。伴随着新的农业发展之路，政府职能转变是重要的条件，然而在政府职能转换中表现出一些突出的问题，本文试针对相关问题提出一些思考。
关键字：“一县一业”现代农业模式政府职能转变
一、政府职能的理论概述
1、政府职能的定义
政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。行政职能的转变源自于其所具有的特点：
（1）执行性。从执行与立法的关系看，行政职能是执行性职能。它的形式以国家强制力为后盾，与其它非国家活动的管理相比，它有明显的代表国家意志的权威性。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家，行政管理必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。
（2）多样性。行政管理范围涉及到国家和社会生活各方面，因而行政管理职能是多种多样的。性质上可以分为政治统治和社会管理职能；范围上可分为对外和对内职能；具体领域可分为政治、经济、文化、社会等基本职能；运行过程可分为决策、组织、协调、控制等职能；管理层次上又有高、中、低层次行政职能之别等。
（3）动态性。行政职能随着国家社会及行政环境的变化而变化。社会发生变迁，行政职能范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然发生变化。因此，适应变化和发展的需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。
2、政府职能的阶段划分
第一阶段：自由主义的政府职能理论。对于自由主义的政府职能理论的阐释和理解，可以追述到16世纪、17世纪的古典自由主义。这种学说认为政府是人们让渡的权利所组成的，人们让渡这些权利的初衷是为了保护自己的权利和自由，所以政府在实施职能的时候就应该是有限的，而不应该是无限的。当时重要的代表人物洛克认为，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”，除此之外，政府什么都不用管。以魁奈为代表的中农主义经济学派则认为自由竞争的市场经济能够更有销地实现财富的增长。
第二阶段：干预主义的政府职能理论。干预主义的政府职能理论最早由16世纪、17世纪的重商主义者提出。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府经济职能是全面的，不仅市场失败的方面要求政府干预而且市场成功的地方也要求政府保护。凯恩斯指出，由于人们的经济行为总是受到三个基本心理因素（即“心理上的消费倾向”、“心理上的灵活偏好”和“资本边际效率”）的影响，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求的均衡，从而引发社会有效需求的不足，经济危机也就由此产生。他认为，只有通过政府明智、积极的政策，把自由放任的自动平衡，改造成政府对经济进行干预和调节的移动平衡，使资本主义成为“可调节的”资本主义，这样才能避免经济危机；实行“国家调节”，是现行的经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。
第三阶段：有效干预政府职能理论。20世纪70年代以后，自由主义和干预主义的争论比较激烈，对社会的发展都产生着实质性的影响，在这种情况下，有的学者认识到政府和市场在对经济和社会的干预中应该是有有选择的干预，其中，科斯的产权理论和布凯南的公共
选择理论为代表。科斯在他的产权理论中提出，只要产权明确界定，最优的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。据此，科斯认为在产权明确界定的领域，市场能够使产权得到最优配置，而无需政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易定界或市场自身定界不清的经济领域，已尽可能地减少交易费用。
从自由主义、干预主义、有效干预主义三种理论对政府职能的阐释中我们可以看出，政府职能的定位和作用发挥范围一直处在一种摇摆的状态上，并且与经济和社会的发展状况有着密切的联系，但是这些理论的背后有一点是可以肯定的，那就是西方经济的发展在很大程度上是有赖于自由发展的，所以无论这时期怎么注重政府职能的确定和发挥，都不可能像以前苏联采取的计划经济一样，特别是经济发展过程中仍然充满着自由的要素。那么作为政府职能，主要是在哪个领域进行作用调整的？从西方国家的实践状况开看，是公共服务领域。可以说对于政府公共服务定位直接反映这对政府职能的理解。
二、壶关县政府治理现状研究
1、壶关县政府治理模式
壶关县位于山西省东南部，壶关之北有百谷山（今叫老顶山），南有双龙山，两山夹峙，中间空断，山形似壶，且以壶口为关，故名壶关。全县财政收入以工农业为主全县工农业总产值1950年为1181.72万元，1979年为4335.12万元。改革开放以后，随着社会主义市场经济经济的建立，市场主体逐渐多元化，在工业化的浪潮中国营企业逐渐起到过支撑经济增长的作用，1987年全县工农业总产值达到10907万元。全县国营企业主要由煤炭、陶瓷、建材、农机、修配、冶炼、电力、机械、印刷等；二轻企业主要有水泥、化工、缝纫、配件、服装、鞋帽等。主要产品有原煤（年产53.12万吨）、块炭（年产5.3万吨）、精矿粉（年产6.01万吨）、水泥（年产7.57万吨）、雷管（年产1800万发）、电石（年产4326吨）、陶瓷（年产1057万件）、6FC—380粉碎机（年产1907台）、机制锨（年产52.6万张），石料（年产12214立方）、缝纫机架（年产10.56万套）。6FC-308型粉碎机曾获得优秀称号，日用陶瓷和机制锨为出口创汇产品。近几年来，逐步形成了钢铁冶炼基地建设；民爆化工基地建设；旅游品牌基地建设；农业产业化龙头企业基地建设；新建和扩建了肉制品加工、奶制品生产、食用菌生产、玉米深加工、陈醋加工、旱地西红柿加工、石雕生产、刺绣生产、小杂粮加工、脱水果蔬脆片、蜂产品系列健康饮料、林下经济养殖、豆制品加工等14个项目建设。
2011年，壶关县的“一县一业”、“一村一品”现代农业模式强力推进，探索出了一条龙头带基地、基地联农户、依靠规模经营增加农民收入的现代农业发展之路。所谓的“业”即当地的笼统企业，发挥农业龙头企业的带动作用，用工业化的理念推动农业发展，用科技的手段增加农业综合效益，用现代化的生产提升农产品的市场竞争力；所谓的“品”即以蔬菜、食用菌、畜牧养殖、农产品加工、杂粮、民间工艺、中药材、乡村旅游、干鲜果、商贸流通等为本村的主要产品引导农民致富。对于推动经济跨越发展具有重要意义。
2、治理模式的可行性与必要性
“一县一业”、“一村一品”现代农业模式是绿色的，壶关是山区县、老区县，也是国家扶贫开发重点县。该县虽然没有丰富的地下矿产资源，但通过广大干部群众30多年坚持不懈的植绿播绿，壶关现已拥有了103万亩绿色“森林银行”。绿色已成为全县人民的骄傲，成为壶关一张靓丽的名片。通过“一县一业”、“一村一品”是在保护环境、发展农业的基础上的创新，是绿色创业，对于巩固农业基础、增加农民收入有重要意义。三次产业比例由“十五”末的7.1：66.2：26.7调整为8:58:34，三产比重进一步提高。在第一产业比例下降的同时，提高第一产业的质量是可行的。“一县一业”、“一村一品”是探索出了一条龙头带基地、基地联农户、依靠规模经营增加农民收入的现代农业发展之路，是可行的。
国家主席胡锦涛于2006年19日在全国科技大会上宣布中国未来15年科技发展的目标：2020年建成创新型国家，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。建立创新型国家，就
要把科技作为基本战略，大幅度提高科技创新能力，形成日益强大的竞争优势，国际学术界把这一类型国家成为创新型国家。需要转变经济发展模式，发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力推进节能节水节地节材，加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系，全面推行清洁生产，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式。积极开发和推广资源节约、替代和循环利用技术，加快企业节能降耗的技术改造，对消耗高、污染重、技术落后的的工艺和产品实施强制性淘汰制度，实行有利于资源节约的价格和财税政策。在冶金、建材、化工、电力等重点行业以及产业园区和若干城市，开展循环经济试点，健全法律法规，探索发展循环经济有效模式。强化节约意识，鼓励生产和使用节能节水产品、节能环保型汽车，发展节能省地型建筑，形成健康文明、节约资源的向消费模式“一县一业”、“一村一品”现代农业模式是转变经济发展方式与具体实际的结合，又是必要的。
三、治理创新模式中政府职能存在的问题
1、水利等配套基础设施不足，政府职能“缺位”
伴随着钢铁冶炼基地建设、民爆化工基地建设、石料建材基地建设，晋庄、店上、百尺、五龙山等乡镇的生产项目初具规模。基础设施也有了很大的跟进，但是农业产业化龙头企业基地建设，按照“公司+基地+农户”、产供销一条龙模式，涉及到更多的乡镇，尤其在偏僻的乡镇中，由于自然地理因素，以及以往财政方面投入不足，基础设施欠账太多。这与新型的“一县一业”、“一村一品”存在不配套，也成了这一模式的“瓶颈”。
2、农民缺乏必要的知识，政府职能“空位”
蔬菜、食用菌等都是新型的产品，与以往的玉米、小麦的种植相比，这一块需要的知识新，长期以来，已经形成“靠天吃饭”的思想过多的依赖于气候条件来取得收成，而蔬菜、食用菌等对于温度、光线、水分等的要求要比以往的农产品高，农民缺乏必要的知识，而这些知识又成为模式能否为农民带来真正福音的关键因素。“知识就是生产力”，利用本村新的主要产品引导农民致富需要以知识作为后盾。
3、创新模式缺乏“根本的动力”，政府职能“错位”
全县辖城关、店上、百尺、树掌、晋庄5个镇；集店、辛村、东崇贤、五龙山、西川底、固村、黄家川、黄山、东柏林、常行、东井岭、石坡、石河沐、桥上、鹅屋15个乡，共20个乡镇，388个行政村，988个自然村。其中在城关、集店等距城市近的乡镇，能了解到“一县一业”、“一村一品”的发展方式与途径，农民知道自己应该干什么；而在鹅屋、树掌等农民的信息闭塞，甚至村组织也没有认识到这一方展模式的涵义。缺乏模式所必要的“根本动力。
四、完善模式创新中政府职能转变的几点思考
1、完善基础设施投入，平衡政府职能转变的“根本”
太行山主脉行头岭，把全县分为东西两个水系，流入卫河的有沾水，为清水河；流入漳河的有陶清河、石子河，为干河床。境内大小山头150个，深浅沟壑3368条，平均海拔1252.5米，最高点为石坡乡大虎岭1822米，最低点为桥上乡东川底村486米。境内疏忽暖温带大陆性季风气候，年际变化颇大，四季差异明显。年平均日照时数2602小时，日照率59﹪，年平均温度8.8℃，极端最高温度在37℃以上，极端最低气温在24℃左右，无霜期随地势变化，年平均降雨量600毫米左右，全年七、八、九三个月雨量占全年降雨量的60﹪以上，春季雨量最少，故有“十年九春旱”之说。
壶关又是一个以农为主的县，主要农作物有玉米、谷子，其次有小麦、高粱、豆类、黍类等，经济作物有油料、山药旦、蔬菜、麻皮、药材等。太行山脊从县境中间由北向南贯穿；西北较缓，间有平川，东南陡峭，悬崖绝壁，是一个典型的石质山区县。地质类型以石灰岩地质结构为主，有300米至700米属漏水层，这是造成“干壶”的地理因素；石质山岭
之间插花分布着黄土丘陵、冲积河谷、阶地和山间平川。因特殊的地质造成的干旱现象与壶关县的农业生产之间的矛盾造成必须重视水利设施建设。完善基础设施投入尤其是水利设施建设的投入是必要的。
2、加强农业科技知识普及，解决职能转变相关“瓶颈”
在离壶关县城不远的小山南村，一座座连片的大棚排列得整整齐齐，蔚为壮观，大棚里的工人正在精心采摘已经长成的秀珍菇、鸡腿菇……这是壶关县农业龙头企业紫团饮业有限公司实施的“千棚十区”食用菌产业园项目。现在，壶关县像紫团饮业公司这样的农业龙头企业已有20余家，农户公司150余家。其中，郭氏羊汤系列产品、辛寨陈醋、紫团牌旱地西红柿、九牛寨乳业系列产品、紫团食用菌、晋庄小杂粮等特色农业产品有力地带动了当地农民增收致富。典型先导、政策引导、技术指导“三轮驱动”促发展。
食用菌、小杂粮、山药蛋的土特产已经成为壶关的主导特色产业。在产业化生产下，如何保障农民利益，以及如何推广农业科技知识，使农民能够掌握新引进的农产品的具体生长和管理需要有专业的农业科技普查队伍深入到产品种植村中进行技术宣传与指导。
3、培育自下而上的推动力，形成政府职能转变的“保障网”
自助(Self-help)安置起源于20世纪初，作为一种理论形式则起源于60年代，后由于世界银行的肯定和参与，使其成为一种解决低收入阶层住房问题的世界性计划[9,10]。自助是一种与其它建设系统不同的建设方式。在自助的形式下广大农村个人和家庭必须通过自财政、自劳动和自管理等等参与住房建设过程，这可能是完全自发的、也可以由机构组织发起的。核心是期望通过资主机制来达到启动自下而上的推动力。做到发展为了人民、发展依靠人民。
“壶关县初步形成蔬菜种植、食用菌种植、小杂粮种植等特色板块，11个类型112个“一村一品”特色村。“一县一业”、“一村一品“正成为壶关人民走向小康的有力支撑。为了把食用菌、大棚蔬菜、小杂粮等做成一大品牌，壶关县在大力推广种植面积的同时，还应让农民了解与参与到其中的建设中来，让农民能从初衷上升到动力。利用信息和技术，给特色农产品注册商标，做包装，走进大市场，做成大产业等各个环节添谋添智。利用自助机制，乡镇成立特色农产品专业合作社，专门负责收购销售农产品。
参考文献：
1.曹现强著，《当代英国公共服务改革研究》，（M）山东人民出版社2009年
2.王小林著，《结构转型中的农村公共服务与公共财政政策》，(M),中国发展出版社，2008年
3.费孝通著，《乡土中国》，（M），上海世纪出版集团，2005.
