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基层国际（涉外）税收专业化管理模式的探讨与实践
郭思亮
为了进一步探索“两税”合并后和属地管理条件下县（市、区）级国际（涉外）税收管理工作的新途径，去年以来，我们在襄阳区国税局开展了国际（涉外）税收专业化管理试点，通过整合管理资源，重组管理对象，重构管理机制，对涉外税企业税收实行相对集中管理，使属地管理与专业化管理有机结合，变松散管理为集中管理，变一般管理为专业管理，变粗放管理为精细管理，形成“区局--分局--服务大厅”三位一体的涉外税收专业化管理模式。去年，湖北省国税局在我局召开现场会推行这一作法。
一、我国改革开放的基本国策和国际（涉外）税收的特性与现状，要求实行专业化管理
为什么要实行国际（涉外）税收的专业化管理？我们主要基于以下五个方面的考虑：
（一）实行国际（涉外）税收的专业化管理是落实基本国策，着力提高利用外资质量的需要。吸引外资是我国对外开放基本国策的重要内容，是建设中国特色社会主义市场经济的伟大实践之一。改革开放以来，我国吸引外资取得了举世瞩目的成就，但也存在一些亟待解决的问题，如结构不合理，布局不平衡，重规模、轻质量，重引进，轻管理，盲目引进，不计成本，恶性竞争，滥予优惠等现象，要解决这些问题，除国家从宏观上加强调控外，很重要的一方面就是要改善投资环境，大力推行依法行政，依法管理，提高政府服务能力和管理水平，把国家的宏观调控政策落实到位，为企业提供一个公平、公正、和谐的投资环境。同时，随着我国“走出去”企业的增多，如何维护这些企业的合法权益，提供优质服务亦摆在了我们面前。因此，加强国际（涉外）税收的专业化管理就显得尤其重要并十分迫切。
（二）实行国际（涉外）税收的专业化管理是减轻基层税管员和企业负担的有效措施。目前，县（市、区）国际税收业务实行属地管理，有的基层分局也就管理1-2户外资企业，但只要有一户企业，就要设臵外税管理岗位，配备管理人员。由于国际（涉外）税收管理工作的复杂性、高难性和特殊性，不仅导致基层单位难以实现精细化管理，也增加了管理的压力和负担，同时，由于大部分设在非中心乡镇的外商投资企业，要到中心乡镇办税服务厅缴税，难免给纳税人带来负担，因此，将管理对象和管理资源进行整合，推进专业化管理，必将减轻基层国税机关和纳税人的负担。
（三）实行国际（涉外）税收的专业化管理是实施精细化管理，着力提高税收征管质量的需要。无论是党和国家领导人的专门指示，还是总局和省局召开的全国、全省国际（涉外）税收工作会议，对新形势下的国际（涉外）税收工作都提出了科学和规范化管理的要求，省国税局明确提出用三年时间，在全省国税系统开展“规范管理年—管理巩固年—管理提高年”的目标，更是为国际（涉外）税收的专业化管理提供了强有力的支撑。新的所得税法颁布实施，宣告我国内、外资企业“公平竞争”的新时代已经到来。国际（涉外）税收管理工作任务也只会越来越重，如果不实行专业化的管理，势必造成管理上的缺位，影响整体管理水平的提高，与各级领导倡导的科学化，规范化和精细化管理的要求背道而驰。因此，必须实施涉外税收专业化管理。
（四）实行国际（涉外）税收的专业化管理是增强基层税收管理执行力，着力提高一线管理水平的需要。目前基层国际（涉外）税收管理工作的现状不容乐观。从我市的实际情况看，突出存在两个方面的矛盾：一是国际（涉外）税收业务快速增长与管理机构缺失的矛盾日益突出。2002年基层国税局撤销涉外税收管理机构后，我市7个县（市）的涉外企业户数由35户增至71户，翻了一番多。“走出去”企业从无到有，目前已发展到10多户。非居民税收、售付汇等业务大量增加，尤其是随着管理规范化的深入，精细化的推进，各项业务量成倍增加，而县（市、区）级国际（涉外）税收业务均放在税政股负责管理，税政股一个部门却要负责流转税、所得税、出口退税、车购税、国际（涉外）税收管理等业务，具体负责涉外税收业务的也就1至2人，靠这微弱的力量不管理，就显得力不从心，只能疲于应付，谈何规范化、精细化管理？二是国际（涉外）税收管理的高标准和高难度与涉外税收管理人员的素质较低的矛盾日益突出。目前在岗的国际（涉外）税收管理人员年龄偏大，知识老化，绝大多数干部外语知识欠缺，看外文资料如看“天书”，有的没有受专业培训，有些轮岗交流到涉外税管理部门的人员，对反避税、税务审计、稽核评税、税收协定、情报交换等具有涉外特色的管理和操作不熟，一无精力，二无能力，不知道怎么管，因此，在目前属地管理的条件下，要提高基层一线人员的管理水平，先要解决好对基层国际（涉外）税收工作不会管、管不好的问题。
（五）实行国际（涉外）税收的专业化管理是其管理的复杂性和特殊性的内在要求，是着力提高综合管理效能的需要。涉外事项无小事，国际（涉外）税收管理业务性非常强、政策要求非常严、各项规定非常多、工作程序非常细，业务链条之长、覆盖面之广，操作难度之大，管理要求之高，是其它税收业务难以比拟的。特别是反避税、情报交换、售付汇管理等工作是涉外税收管理的重点工作，需要大量的人力物力支撑，以及严格的操作规程，工作繁琐步骤多，任何环节的疏忽大意都会影响整体管理功效，甚至造成不可弥补的损失，抑或影响国家形象。因此，必须实施涉外税收专业化管理。
二、按照科学发展观的要求和国际（涉外）税收管理的一般规律，构建基层国际（涉外）税收专业化管理的模式
如何搞好基层国际（涉外）税收的管理呢？我们认为，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持聚财为国、执法为民的根本宗旨，认真落实科学发展观，按照《国家税务总局关于规范和加强国际税务管理工作的通知》和减轻基层征管单位、企业负担的指示精神，以及省局“管理提高年”的要求，遵循科学管理、专业管理、集中管理、效率管理、简便易行的原则，全面实施国际（涉外）税收科学化、精细化、专业化管理，进一步推进依法治税，提高涉外税收管理水平，促进涉外税收的收入增长，为全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会做出新的贡献。
根据上述指导思想和原则，我们重点进行了以下十个方面的统一和规范：
1、统一管理主体。明确涉外企业税收管理的主体为基层分局。即由原来的税政股牵头，各分局分别管理，转变为税政股业务指导，城区分局统一管理的集中管理模式。以便于集中管理人才、节约管理成本，提高管理效能，提升管理质量。
2、统一管理对象。将分布在全区各个乡镇的外商投资企业、外国企业、中外合资企业、中外合作企业等涉外企业作全部集中到城区分局统一进行管理，并对其有关税收管理、税款征收、税务审计等各个方面进行规范。
3、统一岗位设臵。按照规范化管理的要求，在税政股设立涉外税收综合岗和政策管理岗，对城区分局进行涉外税收业务指导和有关事项的审核、审批、呈报工作；在区局办税服务厅设立涉外税收服务岗，专门负责涉外税收的税务登记、纳税申报、税款缴纳等工作；在城区分局设立涉外税收管理岗，指定四名涉外税收管理员，负责日常管理工作。
4、统一管理内容。按照税收征管法的要求，对涉外税收的税务登记、纳税申报、所得税汇算清缴、税务审计、减免税审批以及审核、审批备案资料以及其他国际税收业务进行细化，明确管理内容，规范操作规程，细化管理标准。
5、统一工作规程。参照省局税收执法责任制和税收管理工作业务规程，对涉外税收所涉及的各个方面的工作进行分解、细化，合理分配到各个操作环节，做到管理规范、程序合法、运转有序。
6、统一工作流程。按照税收征管业务流程，对分解到各个环节的涉外税收管理工作，按照岗位进行细化，逐项落实，确保各岗之间衔接紧密、协调有力、运转高效。
7、统一工作标准。参照省、市局税收征管质量考核办法，制定出涉外税收规范管理考核办法。具体是以税负分析为参考，以征管六率为内容，以基层分局为单位，逐项进行化解，明确各项工作标准，使涉外税收管理工作衡量有度、考核有据、评价有准。
8、统一工作报告。按照不同业务工作需求，把涉外税工作中所涉及到的各种调查报告、审批事项报告、税务审计报告等工作报告的内容、格式进行规范，分别制作文书范本，统一格式、统一标准，使之清晰明了、方便操作。
9、统一表证单书。按照税收征管法及其实施细则的规定，以及税收业务规范管理中有关税收表、证、单、书的模式，对涉外税收所涉及到的各种表证单书进行统一规范，制定出一套完整的表证单书，使之规范化、统一化、科学化。
10、统一工作考核。将涉外税收管理工作作为区局工作考核的一个重要内容，制定出详细的考核办法和标准。对涉外税收征管质量实行按月考核，定期通报，以督促涉外税收规范管理。
总之，就是通过整合管理资源，重组管理对象，重构管理机制，优化管理程序，提高人员素质，基本实现了国际（涉外）税收管理职责分工的专业化、管理技能的专业化、管理规程的专业化和管理手段的专业化，从而使管理活动与税收职能相适应。
三、着眼于“三个有利于”标准，针对基层国际（涉外）税收管理中普遍存在的“不会管、管不好”问题，着力解决好“管什么、怎么管、管不好怎么办”问题，进一步提高国际（涉外）税收管理水平
按照“有利于地方经济更好更快发展，有利于国税收入的稳定增长，有利于税收征管质量的全面提高”的标准，市国税局组织市、区两级国税部门的专业人员，将国际（涉外）税收业务按工作内容、业务流程、工作规程、工作报告、工作绩效、质量考核、表证单书等进行全面梳理，编写成一本《襄樊市国税局基层国际（涉外）税收专业化管理工作规程》（以下简称《规程》），以解决基层税务管理人员“管什么、怎么管、管不好怎么办”等诸多问题，该书具备了以下八大特性：
1、整体设计的科学性。我们在《规程》的构架中，既注重完整性，又突出了专业特色，既注重内容的系统性，又突出可操作性，既注重管理的继承性，又突出工作的创新性，严格按照规范化的工作标准和业务工作流程，行成了一整套科学的操作和运用机制，着力解决基层国际（涉外）税收管理中普遍存在的“不会管、管不好”问题，成为基层国税部门从事国际（涉外）税收工作的“工具书”。
2、工作项目的完整性。该《规程》共分为八大章，十四个小节，二十个子目，近10万字。将外资企业所得税管理、税务审计、售付汇管理、税收协定、情报交换、反避税、非居民税收管理，“走出去”企业的纳税服务等所有国际（涉外）税收业务全部纳入其中，并对其各个环节和项目具体规定，使其具有统一和完整的操作功能。
3、工作责任的明确性。《规程》规定，每个岗位应做什么，具体要求怎么做，做到什么程度，下步工作怎样传递等，都做了具体要求，使涉外税收工作岗的每个同志对自己的工作职责清晰明了，责任明确。
4、工作报告的规范性。《规程》对税收管理员上报工作报告的要求非常具体，包括报告的内容，报告的要求，报告的项目，报告的时间，报告的审核，报告的程序以及报告情况数据的真实性等内容，都一一做了明确规定，并形成范文，让不会起草工作报告的人员可以“照本宣科”。
5、工作对象的特定性。针对基层国税部门没有专门机构，缺乏专业技术人才，税收管理人员对涉外企业想管不会管的现状，根据《规程》各章节的阐述，力争使基层税收管理员或者从事国际（涉外）税收管理工作的同志，能够按照《规程》的引导，进行涉外企业税收征收管理全过程的完整操作，起到“按图索骥”的作用。
6、工作流程的可操作性。只要按照《规程》的要求进行操作，就能比较直观地找到相应的解决办法和程序。在查阅书本的同时，下步我们还拟将书中内容编辑整理成电子程序功能模块，只要打开电脑的国际（涉外）税收管理界面，进行相关的检索，就能清晰地检索到希望查阅的一系列业务流程、表证单书、工作报告和考核目标等从入口到出口的全部内容，极大地方便税收管理员和企业办税人员办理涉税业务。
7、工作程序的连续性。两法合并后，一些相关的税收政策应具有一定的缓冲期和延续期，新税法规定在其实施后五年内将对老企业实行过渡期优惠。在过渡期内，外资企业享受的优惠政策对按现行税法的规定享受15%和24%等低税率优惠的老企业，可在新法实施后5年内逐步过渡到25%的税率；“两免三减半”没有享受完的企业，还可以继续享受完这些优惠政策。因此，在新旧税法的承接上要起到承上启下的作用。
8、工作目标的创新性。我们编辑整理出的《规程》，不是简单地对原有的涉外税收政策和内容进行重新的排列组合。而是将工作目标按工作流程的要求进行细化分解，并与岗责体系紧密结合起来，与信息化手段结合起来，使之既有继承又有创新，从而保证整个涉外税收管理工作持续健康发展。
总之，《规程》一书，将复杂的工作简单化，将繁杂的事务条理化，将纷乱的业务程式化，便于基层税务管理人员学习、掌握和操作，既减轻税务管理员的工作负担，又能有效地提高管理效能和管理质量。
四、开展基层国税部门国际（涉外）税收专业化管理，必将对地方经济的发展、征管质量和效能的提高起到积极作用
（一）促进了地方经济又好又快地发展。随着基层国税部门国际（涉外）税收专业化管理工作的不断深入，管理模式越来越科学，管理水平日益提高，管理的方式越来越规范，为外资企业的进驻和发展提供了良好的软环境。特别是国家对中西部地区的税收政策倾斜，扩大增值税抵扣范围优惠政策得到落实，使得区域性发展环境不断优化，为地方政府引进更多的外资企业，引进更多的外资。今年以来，有意在襄阳区投资的涉外企业就达5户，预计投资金额达到4亿元。如投资1亿多元的襄阳九天纺织集团公司，目前已初见效益，丰年食品（襄樊）公司投资5000多万元，目前已开始生产，襄阳金永泰制衣有限公司投资3000多万元，一期工程已经完工，二期工程正在加紧建设之中。这些企业的成立为襄阳经济的快速发展起到积极的推动作用。
（二）征管质量和征管效能大幅提高。在专业化管理过程中，我们将纳税人信息档案进行动态管理，全程监督，有效防止了漏征漏管户的发生。税源管理和资料信息库的建立又确保了整个征管数据的真实、准确、全面，为收入计划的落实提供了准确的依据。通过纳税评估和涉外税务审计工作，进一步强化了对纳税人的管理，使企业财务动作更加规范，有效地堵塞税收漏洞。最近，襄阳区国税局通过对正大集团的有关数据进行分析时，发现税负异常，组织专班对其进行税务审计，目前已初步审计出应纳税款200多万元。
（三）干部队伍素质明显提高。在实施专业化管理中，我们坚持以人为本，以制管人，从严管理，从严治队，把基层国税部门国际（涉外）税收专业化管理人员建成“政治坚定、征管规范、业务过硬、管理严格、保障有力”的战斗集体，有效地调动了干部的主观能动性，激发了干部的活力，减少了不规范行为的发生。围绕专业化管理这一目标，我们以提高涉外税收管理人员素质为要务，使学习业务知识与学习理论知识有效地结合起来，不断提高业务技能。从而形成相互促进、相互提高的良性互动局面。目前仅襄阳区国税局从事涉外税收管理的同志，先后就有4人进入区局人才库，1人获得“省级国际税收能手”、2人获得“市级国际税收能手”称号。
（四）税收管理成本大幅降低。在专业化管理过程中，最能体现两项“减负”：一是减轻了基层税收管理员负担。随着专业化管理试点工作的开展，我们将原来分布在两个基层分局管辖的外资企业集中到城区一个分局统一管理，减少了管理的岗位和人员，节约了大量的人力和物力资源，降低了税收成本。加之信息化管理手段，对计算机系统有数据来源能自动生成的各类报表和相关资料，均实现信息共享，不再要求税管员一次次跑企业，基本杜绝了“重复要、多次报”的弊端，在很大程度上减轻了税管员的负担。二是减轻了企业财务人员的负担。试点前，设在襄阳区黄集分局的外资企业，办理申报、纳税等事宜均要到城区分局办税服务厅，而管理资料的报送在属地分局，导致纳税人办理一个税收业务要跑几个地方，多跑近百里的冤枉路。实行统一管理后，避免了这些问题，节约了纳税人的时间和人力资源，降低了税收成本。
（五）纳税人满意度明显提升。在实施专业化管理中，我们针对纳税人的不同需求，对不同类型的外资企业提供个性化和多元化的纳税服务，广泛推行政策咨询服务、上门辅导服务、集中授课服务等等，充分发挥税收管理员沟通征纳、联系税企的桥梁与纽带作用，拉近了征纳之间的距离，和谐了征纳关系。不少企业反映，开展专业化管理工作以后，纳税服务更加优质，管理更加规范，办税更加快捷。
五、国际（涉外）税收专业化管理的几点启示
一年多来，在推行国际（涉外）税收管理专业化管理试点过程中，我们不断总结，不断实践，不断改进，不断完善，为全市全面实施专业化管理探索了方法，积累了经验。
（一）实施国际（涉外）税收管理专业化管理必须领导重视。在试点工作中，省、市、区国税局领导高度重视，全力支持，省局陈光虎处长多次过问并亲临指导，市局主要领导亲任领导小组组长，国际税务管理科负责同志全力以赴，形成了一个领导重视、上下联动、紧密配合、齐抓共管的良好氛围。从3月到8月的六个月时间里，襄阳区国税局集中人员、集中时间、集中技术，从人、财、物和技术上提供了强有力的保障。专班人员实施岗位包保、各负其责，加班加点，从而保证了试点工作的圆满成功。
（二）实施国际（涉外）税收管理专业化管理必须统筹兼顾。在实施专业化管理工作中，我们逐步认识到了必须正确处理和全面协调好组织税收收入与促进经济发展之间的关系，有针对性地将国际（涉外）税收工作的中心和重点逐步转移到与地方经济发展、企业利润增长相适应、相匹配的思路和方式上来，使专业化管理工作真正与地方经济发展、企业增收提效紧密地联系起来，为进一步巩固和完善专业化管理创造了条件。推行专业化管理以来，有近10家跨国公司先后投资襄樊，世界500强之首的沃尔玛公司已进驻襄樊，美国德纳车桥公司投资3200万美元建设合资总额达22亿元亚洲最大的中、重型车桥生产企业，全市共有65个投资过亿元的重点项目进驻，总投资达386.2亿元，有力地促进了地方经济的发展，涵养了后续税源。
（三）实施国际（涉外）税收管理专业化管理必须运用现代管理手段。我们以提高涉外税收征管质量为突破口，以信息化手段为依托，将信息化建设贯穿于国际（涉外）税收管理工作的全过程，充分体现出“领导重视、全员参与、分步推进、完善提高”的十六字涉外税收信息化发展模式，目前我们已将涉及到国际（涉外）税收管理的电子办税、综合征管软件V2.0上线、金税工程建设、外商投资企业所得税汇算、外资企业纳税评估以及反避税全部纳入信息化管理，为提高征管质量提供了强有力的技术支撑。
（四）实施国际（涉外）税收管理专业化管理必须提高干部队伍素质。首先是建立国际（涉外）税收管理专业人才库，并充分发挥好专业人才的作用；其次是建立相应的机制，保证接受过专业培训的人才能够学以致用；其三是营造良好的学习氛围和学习环境，增强从事国际（涉外）管理工作的人员的责任心和创造性，不断提升自身素质，改进工作作风，提高工作效率；最后是明确岗责体系，实行绩效考核制度，鼓励专业人才干事业出成果。
（五）实施国际（涉外）税收管理专业化管理必须减轻基层税管员和企业负担。在实施专业化管理过程中，我们深深体会到，只有切实减轻基层税务机关和税管员身上额外的工作负担，才能使他们有更多的时间和精力干他们应该干的事情，提高税源管理质量。同时，进一步拓展服务领域，实施多元申报纳税，减少税收审批环节，为纳税人开辟“绿色通道”，让纳税人办理涉税事宜更加快速便捷，也应该是国税部门努力的方向，为创建宽松和谐的征纳关系、营造务实高效的办税环境是我们国税人追求的最终目标，也是开展国际（涉外）税收专业化管理的生命力之所在。
