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增值税预算级次存在的问题及其解决方法
预算级次，全称预算科目级次，是指根据国家财政实行分级管理的要求，将预算收入按各级政府划分归属的标志。根据现行的“分税制”财政管理体制规定，国家预算收入分为中央预算收入、地方预算收入和共享收入三种，其中共享收入还必须按固定比例或固定项目分享。地方预算收入有分为省、地市、县区和乡镇四级。
1994年我国税制改革将增值税的预算级次定为中央75％，地方25％，而不是全额中央收入，与国际上大多数实行增值税国家是不同的（实行增值税的国家多数是将增值税收入定为中央收入，德国和我国除外），这是考虑到我国当时基本情况。当时我国实行的是“分灶
1吃饭”的包干财政体系，在增量分配方面对地方倾斜过多，税制改革的出台无疑不利于地
方财政收入，而税改后增值税又成为我国第一大税种（94年增值税入库2213亿元，占工商税
2收总额3981亿元的55.6%），同时我国的财政转移支付体系还很不完善，为了保护地方政府的既得利益，故将其设定为共享税。但是，经过10年的发展，社会经济形式有了很大的变化，3增值税占整体税收的比例也下降到2003年的36％，增值税的这种预算分配比例在社会经济
活动中产生的一系列负面影响正逐步表现出来：
1、这种预算级次的财政分配体系助长了各地政府之间的恶性税收竞争。由于增值税属于流转税，按流转额征税，也就是说只要你销售了就要纳税，而不必管纳税户是否赢利。同时增值税存在地方级财政收入，这种激励便很容易促使各地方政府间为了收入而竟相压价，以此来招商引资，并以此来衡量一届政府的政绩，最终在全局上给国家带来损失。不幸的是这种国内各地区间的恶性税收竞争近年来有愈演愈烈的趋势：全球著名笔记本电脑生产商广达电脑准备在江苏昆山投资，已经开始招工时，又被上海松江争取了过去；德国英飞凌原计划在上海松江高科技园区投资10亿美元，但谈判进行一年多、即将有具体结论时，苏州却提
4出更优惠的条件，硬把这个重大投资项目抢走（打个平手，但损失的是谁呢？）；甚至某
些地方政府为了吸引投资，开出增值税地方级全部由财政返还的承诺！楚人失之，赵人得之，智者不以为忧，两千年前人们都懂得的明显道理，怎么两千年后人们自己内部的恶性竞争仍然这么激烈呢？！笔者认为，正是这种招商引资带来的税收收入的增长，以及对当地经济发展，充分就业的贡献，客观上加剧了这种恶性的税收竞争。
2、这种预算级次产生了增值税资源转移问题，加速了地区间社会经济发展的不平衡。流转税本身具有转嫁性高的特点，特别是抵扣型增值税，体现在各地区政府间就是增值税资源的转移。比如甲地的中间产品，在甲地实现增值税，而在乙地做为原料，抵扣了乙地的增值税。这样增值税就从乙地流入甲地，产生了增值税资源的转移。同时我国为了鼓励出口，按国际惯例对出口地出口产品增值税实行退税。这些现象分别产生了增值税有意无意地向沿海开发地区转移：一是无意识的转移增值税，内地各省许多产品通过沿海各省出口，这样，增值税退税资源就由沿海省份得到。以1998年为例，当年东部沿海地区对外贸易额占全国对外贸易额的比重为90.6％，其中广东省即占40.6％，而中西部地区仅占9.4％。迄今为止，5仍有90％以上的出口由沿海发达地区创造。虽然从2004年起，中央政府与地方政府要按照
75％∶25％的比例分担退税额。但为了保证地方的既得利益，分担时仍采取“基数法”计算：即以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按预算比例
6共同负担，基数部分仍由中央负担。二是有意识的税收筹划，沿海多经济技术开发区，众1
2金人庆《中国当代税收要论》 人民出版社 2002年6月第一版http:///2004/01/05/90/article217839062.shtml
5李其谚《出口退税改革方案尘埃落定》http:///chinese/zhuanti/ckts/427874.htm 6同上
多企业享受所得税减免政策，而这些企业在与内地的关联企业或子公司等业务来往时有意识地将产品高增值的部分放在沿海，以规避所得税。这种企业间有意识的所得税筹划也造成了增值税向沿海开放地区转移的现象。由于增值税有地方预算级次，这种转移就直接地损害了内陆地区的利益，加剧我国地区财权和经济的不平衡，造成穷省越穷富省越富。
3、这种预算级次扭曲了中央与地方财政收入分配。我国目前进口环节海关征收的增值税为100％中央级，这部分税款进入下一环节的抵扣，相应地抵减了抵扣地的增值税收入。即所谓的出口也有矛盾，进口也有问题，由此而产生对收入的推诿扯皮、对政策的阳奉阴违数不胜数。
4、2004年起，中央政府与地方政府按照75％∶25％的比例分担退税额严重影响地方财政收入，进而影响地方招商引资的方向。按照这种做法，那么出口额大的企业地方政府不仅不能收到税（出口使用免抵退政策：对企业的出口货物在出口环节实行免税，出口货物原、辅材料的进项税额用来抵顶内销货物的销项税额，抵顶不够的部分给予退税），反而要贴25％的退税给国家，加上新办的外资企业所得税又享受减免，地方财政叫苦连天！
为什么会产生以上这些问题呢？问题的根源在于增值税预算级次中的地方级收入。国际上实行增值税的国家多数都将增值税定为中央税（以杜绝国内各地区税款转移和保障中央财政收入），只有我国和德国将增值税定为共享税。并且我国是按毛收入分配，一入库就分成。1994年税改为了保证地方政府的既得利益格局，中央财政对地方税收返还数额以93年为基年核定，按93年地方实际收入以及税制改革和中央和地方收入划分情况，核定93年中央从地方净上划的收入数额（消费税＋75％增值税－中央下划收入）。93年中央净上划部分全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数（即中央向地方保
7证93年基数），以后年度地方上解“两税”超过基数部分再按照1：0.3的比例返还地方，虽
然地方政府93年普遍存在虚增基数（92年增值税入库472亿，93年824亿，竟然增长了75％），但经过10年经济的发展，现在各地区增值税基本上都大大超过了93年的基数，也就是说目前增值税超过基数部分实际上都按中央52.5％、地方47.5％的比例分成，难怪有些地方政府为了将大企业拉住，不惜开出了增值税25％部分财政返还的政策！原来撇开25％，里头还有22.5％的中央财政税收返还。
那么如何解决或者改善这种情况呢？笔者认为如果改增值税为全额中央级，便可以很好地遏制这种以牺牲整体利益去争取局部利益地税收竞争。然而，增值税收入毕竟占地方财政收入的一大部分，牵一发而动全身，具体应该怎么操作呢？
一、估算增值税改全额中央级后地方政府减收数额。按照2002年我国增值税的收入6275亿元（不包括海关代征增值税1866亿元），1993年增值税收入824亿元，按照上述分配原则，2002年地方分得增值税824＋（6275－824）×47.5％＝3418亿元，这就是将增值税改中央税造成地方财政减收，扣除出口退税中央负担部分（2002年出口应退税款为2118亿元，其中中
8央负担530亿元）和由于政府税收竞争而通过财政或其他各种形式返还的部分，这个数值将
更小。
二、划拨部分原预算级次为中央收入的税种给地方，增加地方收入。随着近年来预算级次改革，在政策强中央弱地方政策的倾斜下，2002年后新办的企业所得税移国税征收，原有企业所得税预算级次的变更（外资所得税由100％地方级、内资所得税由地方50％中央50％
9都改为现在的中央60％地方40％）。这些政策使得2002年我国各种所得税入库3840亿元中，企业所得税中央级收入1200亿元，地方级收入773亿元；外资所得税中央级收入367亿元，地方级收入289亿元；个人所得税中央级收入606亿元，地方级收入605亿元，中央各种所得税7
8陈联波总编 《税收会计统计工作手册》p24 中国税务出版社1999年第一版国际金融报2003年08月25日《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》 国发[2001]37号
合计收入2173亿元，地方收入1677亿元。由于新的所得税预算级次的出台，2003年中央级的所得税比例会更大。
三、建立科学、完善的转移支付体系。2002年国家对地方的税收返还和补助地方支出共
117362亿元，大大超过2002年地方分得增值税3418亿元，扣除增值税应返还部分（3418－6275×25％＝1850亿元），国家2002年从中央的钱袋子里拿出5512亿元补助地方，而如果将所得税划归地方级，将增值税划归中央级，地方仅减收1245亿元（3418－2173＝1245）。所以无论采用哪种方式，将增值税预算级次改为全额中央级后国家都有能力弥补地方财政收入的缺口。
综上所述，笔者认为在将增值税调整为100％中央级的同时，适当调整中央对地方的转移支付和提高所得税的地方分成比例，以此来保障地方的利益和经济发展。这样不仅可以适当减轻国内的税收竞争，同时也可以提高地方政府对纳税户的扶持力度，从吸引投资的粗放型竞争转向提供优质服务的更高层次的竞争。
福建福清国家税务局许云峰 1010《中国税务年鉴》中国税务出版社 2003年第一版项怀诚财政部《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》
