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促进重庆市城乡统筹发展的税收政策研究
周德志 陈文梅
一、改革增值税制度，适应城乡统筹发展的趋势
（一）取消增值税一般纳税人的优惠税率，将两档税率改为一档税率
我国现行增值税对一般纳税人实行两档税率，通常情况下为17%，对一些初级农业产品、农用机器和机械化、半机械化农具、以及小农具产品等实行优惠税率13%，购进免税农产品抵扣税率13%。国家制定这项政策的初衷之一在于给农民实行低税优惠，而政策执行的结果却很难达到效果，有时甚至大相径庭，损害了农民的利益。主要表现在三个方面：
1．两档税率带来的高征低扣现象使以农业产品为原料的企业税负高，不利于农业的产业化发展。企业购进初级农产品的抵扣税率为13%，经过加工后生产出来的产品增值税销项税率多为17%，这样一来，对这类企业的增值额实际课征率比一般企业多4个百分点。不但没有体现增值税本应有的优势，还使这类企业的发展受到抑制。随着传统农业逐步向商品农业转变，农产品逐步由卖方市场向买方市场转变，农业农村经济发展面临着结构性矛盾突出、发展速度缓慢、农产品销售难、农民增收难等新的问题，发展以农产品为原料的企业有利于实现农业的产业化发展，解决农产品销售难、农民增收难的问题。农业产业化经营突破了传统农业的生产范围，向加工业、商业、科技业拓展，形成了生产、加工、科技、服务、销售的产业链，这种创新为传统农业走向现代化开辟了一条宽敞的道路。它使农民从自给半自给封闭式的旧农业轨道走上了市场化经营的新征途，使农业经济融入了市场经济，融入了全球化经济。由此可见，我们应该大力支持有利于农业产业化的企业的发展。重庆市目前有农业产业化企业2300多家，对农民增收、农村发展起着重要的作用。我们希望中央能减轻这类企业的税负，使它们轻装前进，发展得更多更好。
2．两档税率带来的高扣低征现象使生产农业机械、器具的企业长期无税，但农民没有得到实惠。按照现行增值税税制规定，用于农业生产（包括林业、牧业、副业、渔业）的各种机器和机械化和半机械化农具、以及小农具产品生产企业，其主要生产原料、燃料、动力的进项税率为17%，而销项税率为13%，中间相差4个点，只有当这类企业的毛利率达到31%以上，才有可能产生增值税。目前这类企业的全国平均毛利率一般在10%左右，所以，它们将长期无增值税。之所以给它们低税优惠，是因为政策制订者认为增值税是价外税，税低则转嫁给产品的消费者——农民的就少，农民就能得到实惠。事实上，无论是价外税还是价内税，税收是否转嫁取决于产品的供求关系，如果某产品供不应求，征税的结果是消费者承担税收；如果与之相反，则由厂商承担税收；如果界于其间，则由厂商和消费者共同承担。在实践中我们发现国家对这类产品实行低税带来的利益往往被中间商挤占。中间商用低价从厂商买进产品，再利用占有市场的便利抬高售价，农民很难真正得到由于低税所带来的好处。我们建议对这类企业仍然按17%征收增值税，国家可以把这部分税款作为农民购买农用机械、器具的补贴，在购买时发放给农民，让农民真正得到实惠。
3．现行增值税制度让进销农产品的中间商得到利益，农民没有得到好处。一般纳税人企业购进农产品时，可以按照“买价”和13%的扣除率计算进项税额，而这种“买价”是含税价格，如果换算成不含税价格，进项税额的实际抵扣率就不是13%了，而是14.69%。在这种情况下，企业若将其收购的农产品以原价销售出去，并且按照13%的税率计算销项税额，那么，企业就会得到相当于不含税价1.69%的“倒挂”留抵税额。换言之，如果某一般纳税人进销一批免税农产品，那么，国家不但得不到1分钱的增值税，反而还得退给该企业相当于不含税销售额1.69%的税款。
综上所述，两档税率带来的不规范很不利于当前“三农”问题的解决，特别是对于有着广大农
村社会、农业在整个社会经济占有相当比重的重庆市。所以，目前增值税的两档税率制度对重庆市统筹城乡发展带来了一定的负面影响，我们呼吁尽快调整增值税税率制度，对增值税仅实行一档税率，要么统一为13%，要么统一为17%。如果在全国统一改革难度太大，我们希望中央能先选择重庆作为试点，以支持重庆的统筹城乡发展。
（二）加快增值税转型步伐，提升第二产业升级换代的能力
增值税从生产型转为消费型的现实意义是能较好地适应当今世界科技发展迅速、资本有机构成加快的投资发展趋势。这点对于重庆尤其重要。重庆传统产业和产品比重高，高新技术产业和技术含量高的产品比重低，以冶金、机械、兵器为代表的重工业在重庆工业中所占比重超过70%，结构不合理导致重庆市工业整体抗风险能力低，工业化进程步调不一。在重庆城乡统筹实验区率先实行增值税转型，一是有利于现有企业转变经济增长方式，由粗放型向集约型增长方式转变，大幅度提高企业的科技含量和经济效益，促进高新技术产业发展，带动出口贸易增加，促使重庆市第二产业的优化升级；二是有利于解决三峡库区产业空心化问题，增强三峡库区招商引资的政策吸引力；三是推行消费型增值税所减少的税收收入，可以通过经济总量的扩大和可持续发展来弥补。2002年重庆市国税局曾经测算出重庆市当年减税数据是18亿元，但这个数据仅考虑了由于新增固定资产带来增值税留抵税额的增加而引起的增值税的减少量，没有考虑由于固定资产投资增加带来的产品增加而引起的增值税的增加量，所以实际影响数小于18亿，重庆市完全有能力承受。在当前增值税转型已经陆续在东北和中部地区试点的情况下，我们希望增值税转型能尽快在全国范围推广，如果仍然存在困难，希望中央能将增值税转型的政策率先落实到重庆。
（三）提高个体工商户增值税起征点
现行个体工商户增值税起征点是月销售额5000元，我们建议调高到10000元。根据调查，重庆市个体工商户的毛利率在5-20%之间。按照最高毛利率20%计算，月销售收入为10000元的个体户，月毛利为2000元，现行税费率为5%左右，小门面的每月租金平均按500元计算，这样一个个体户的月净利润为1000元左右，平均分摊到一家三口，人均月收入只有300多元，低于重庆市目前的最低生活保障线。并且，实行城乡统筹后，进城农民多，调高增值税起征点，从根本上讲有利于为广大农民进城从事个体经营减轻税收负担，使农民真正增加收入和得到税收优惠。另外，提高增值税起征点，还有助于降低税收管理成本和提高征管工作效率。而且，从5000元调高到10000元，税收损失小，对重庆市国税收入的影响不大。根据测算，调高增值税起征点后，税收减少数约1.5亿元，相对于年收入达300多亿的重庆国税收入总量来说影响不大。
二、完善进城农民再就业的税收优惠政策，为以城带乡做好税收政策上的准备
进城农民指从农业部门转移过来的已经从事或者准备从事工商业、服务业等非农产业的农村富余劳动力，包括农民工和从事其他非农职业以及已经进入城镇处于待业状态的农民。由于目前重庆市农业部门所占的就业比重较高，农业部门的收缩意味着很多农业劳动力需要转移到工商业和服务部门，预计近几年将有1000万左右的农民进入城镇寻找工作。但是，现行再就业税收优惠政策所鼓励实现再就业的人员是有所限定的，是指国有企业的下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员，并不包括进城农民。所以，我们应该针对当前城乡统筹发展的大背景，补充完善进城农民再就业的税收优惠政策，为农村富余劳动力向城镇的大量转移做好税收层面上的准备。
（一）通过制订与调整税收优惠政策，积极扶持中小企业和私营、个体经济发展
目前，重庆市中小企业主要集中在制造业、轻工、纺织、手工艺品和商贸服务等劳动密集型行业，他们在解决就业方面有独特的优势，等量资金投入，中小企业比大型企业创造出更多的就业机会。税收优惠政策应向这类企业倾斜，实行社会保险补贴和减免税收政策，提高这类企业安置进城农民的积极性。另外，第三产业具有行业多、门类广、服务性强、劳动密集的特点，对吸纳更多劳动者就业有着任何别的行业无法替代的重要作用和地位。因此，以税收优惠或减免为主
要政策手段，综合利用各项财税政策，调动各方面的积极性，支持第三产业扩大总量、优化结构、拓宽领域，促进第三产业健康地发展是重庆市统筹城乡发展、解决进城农民就业问题的最有效途径之一。如组织进城农民开展家庭服务业、社区服务业及其它服务业，通过一定期限内免征或减征此类组织或企业的营业税、所得税、城市维护建设税等。
（二）以人为本，税收优惠政策应有利于促进人力资本投资，提高进城农民素质
从重庆市的现实情况看，进城农民普遍素质低下，人力资源丰富而人才资源缺乏。随着经济的增长和技术进步，社会各产业对非技术劳动者需求大大减少。当前，从过剩部门调整下来的劳动力不能适应新行业部门技能要求，尤其农业劳动力，使得重庆出现失业人员日渐增长的同时存在着技术水平要求较高的行业人才缺乏状况。在经济全球化和高新技术不断发展的条件下，竞争力的大小不再由先天继承的自然条件所决定，那些越稀少、越难被竞争对手模仿的高级生产要素（如高级人力资本、先进技术等方面）才是竞争优势的真正来源。因此，提高劳动力素质是解决进城农民再就业问题的根本。积极发展各类教育事业，加强对进城农民就业前培训、技能培训与再就业培训以及大力推行劳动预备制，实行学历证书和职业资格证书并重，全面提高进城农民的就业能力、创业能力和适应职业变化能力。
三、注意运用间接减免，促进重庆市二、三产业的发展，为以工补农、以城带乡打下基础新的企业所得税税法已经在2008年1月1日起施行，这次的两法合并有利于统一企业所得税制度，使内外资企业处于同等竞争的地位。但是，两法合并并没有消除企业所得税原有的一些不利于企业发展的弊端，主要是直接减免多，间接减免少。深圳曾在九十年代末期采取了一系列让企业得到实惠的政策：允许固定资产加速折旧，规定固定资产折旧年限为2年，1年折一半，允许人员工资全部据实扣除，允许公益、救济性捐赠全部据实列支等。这些政策有力地推动了深圳高新技术企业的发展。针对重庆传统产业比重高、高新技术企业发展较弱的状况，可以借鉴深圳模式，除运用减免税和优惠税率等直接优惠形式之外，要加大加速折旧、投资抵免、再投资退税、亏损结转、纳税扣除和放宽税前扣除标准如缩短坏帐损失确认年限，允许人员工资、业务招待费、广告费、公益救济性捐赠在税前全额扣除等间接优惠形式的运用，以此推动重庆市二、三产业的发展，为以工促农、以城带乡、工业反哺农业打下基础。
参考文献：
1． 重庆市人民政府办公厅、重庆市人民政府发展研究中心、重庆社会科学院：《辉煌历程1997-2007重庆直辖十周年经济发展巡礼》，重庆出版社2007年版。
2． 姚荣玉：《浅论我国失业人员再就业税收优惠政策的调整》，《中国税务报》2007.01.30。
3． 周本庆：《从国际减税趋势看我国税收优惠的发展方向》，《中国税务报》2007.01.30。
