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高邮农村公路的管养实践与思考
摘 要
本文较为全面地介绍高邮市实施农村公路管理养护体制改革，所形成的组织体系和相关配套制度，改革后农村公路管养工作成效显著，为“扬州第一，省内一流”，同时提出工作实践中存在的困难及问题，并有针对性地作出思考和建议。主题词 农村公路 管理 养护 实践思考 建议概况
高邮市地处长江三角洲的江苏省中部，里下河平原地区，辖21个乡镇、园区，其中菱塘回族乡为全省唯一的少数民族乡，有284个行政村，总人口83.2万人，面积1963平方千米。自2003年交通部提出“让农民兄弟走上沥青路和水泥路”的号召以来，该市紧抓机遇，强力推进，农村公路（包括县道、乡道、村道）得到了飞速发展，全市农村公路网络基本建成。至2010年底，全市公路通达里程2490千米，农村公路里程达2312千米，农村公路里程占全市公路总里程的92.7%，有效改善了全市农村的发展环境、农业的生产环境和农民的生活环境，促进了该市农村经济和社会发展。
该市县道公路由市公路管理站负责管养，共16条，里程为329.3千米，其中二级公路181.8千米，三级公路111.5千米，四级公路36千米；沥青混凝土路面195.7千米，水泥混凝土路面132.6千米，未铺装路面1千米。全市乡村道公路由各乡镇、园区负责管养，里程为1983.2千米，其中乡道870.8千米，村道1112.4千米。
推行农村公路管理养护体制改革3年来，该市农村公路管理养护工作以正常化、制度化、规范化为目标，坚持科学发展，全面调动各方积极因
素，积极开展管养业务培训，强化行业形象建设，全市农村公路管养工作走上健康、稳定、发展的新轨道，实现市局提出的“扬州第一，省内一流”目标要求。2 改革管养体制
2.1 建立管养组织体系
根据2007年底市政府出台的《高邮市农村公路管理养护体制改革实施意见》，积极推行了农村公路管养体制改革：
一是明确各乡镇人民政府为辖区内乡村道管理养护的责任主体，全市各乡镇全部成立了农村公路管理养护领导小组。为建立长效管理机制，各乡镇都分别成立了乡村公路管理站，具体负责辖区内的乡村公路管理养护工作。同时还加强了乡镇公路站的基础建设，要求有固定的工作场所和必要的办公设备，并配备2-4名管理人员；每4-6千米乡道、5-7千米村道配备一名养护工。
二是明确市公路管理站（路政大队）承担全市的县道公路管理养护和乡村道的技术指导、检查考核等行业管理职责。过去，全市县道公路管养工作分两块进行，即一块为高邮市交通局直接负责的部分县道管养和乡村公路管养的指导、督查和考核，这部分县道由其下属单位交建公司具体承担养护；一块为隶属扬州市公路处的高邮市公路管理站负责部分县道管养，由其脱钩改制的高强公司承担具体养护。这种公路管养模式，缺少统一指挥、统一标准，多头管理，管理力量分散，资源浪费严重，效果也不明显。高邮市出台加强农村公路管养体制改革意见，整合了市交通局与市公路管理站的管理力量资源，全市所有县道统一归口委托市公路站管理。2
高邮市公路管理站增设农村公路管理股，具体履行上述工作。统一管理后，县道仍由这两家公司养护，重新划分管养范围，引入了竞争机制。
三是两家路政机构合二为一。即将原先分属扬州市公路处、高邮市交通局的两支路政机构合二为一，统一使用“高邮市公路路政大队”称号，受大队统一领导。原“乡村路政”两个中队分别编列高邮市公路路政大队三、四中队，专门负责全市农村公路路政管理工作。这在全省也是第一家。
四是建立辖区路政中队。在全市现有7个辖区交管所增挂路政中队牌子，负责辖区县、乡道公路的路政巡查工作。
高邮的农村公路管理养护体制改革一下子从扬州全市改革最难、阻力最大变为改革最快、运作最好的，推进了全市农村公路养护管理工作走向深入，更好地服务了高邮全面小康建设。
2.2 健全管养资金渠道
该市制定了《高邮市农村公路管理养护资金管理办法（试行）》，实行“乡财县管”和报帐制。即在市交通局设立“高邮市农村公路养护资金管理中心”，开设高邮市农村公路管养资金银行专用帐户，在市专户内设立21个乡（镇、区）乡村公路管养资金分户。对各乡（镇、区）分户管养资金实行集中管理、直接支付、节约归己、超支不补。进一步规范了农村公路管理养护资金的筹措与管理，建立健全了稳定的养护管理资金渠道。
2.3 建立检查考核制度
该市县道公路的小修保养由市公路管理站每年与两个养护公司分别签订承包合同实行合同管理，依据《高邮市县道公路小修保养项目考核标准》、《高邮市县道公路小修保养项目考核细则》，对基价类项目按“总价承包，缺陷扣减”，单价类项目按“质量控制，计量支付”的方法进行。考核实行
定期与不定期检查相结合，考核每月进行一次，考核结果均与经费支付挂钩。
该市制定了《高邮市乡村公路管理养护考核办法》，规定乡村公路管理养护考核实行季度定期考核和不定期抽查，一年共5次。考核实行抽查制，抽查频率为被检查考核乡村公路线路和里程数量不少于乡道50%、村道30%，且保证所有乡村道每年检查考核不少于一次。检查考核包括养护质量、综合管理和路政管理三大部分，考核总得分为1000分，其中养护质量占50%，综合管理占20%，路政管理实效占30%。实行一考核一通报，考核结果与养护补助资金拨付挂钩。
2.4 出台管养激励办法
该市制定并出台了《高邮市公路管理养护争先创优竞赛活动评比办法》，在全市开展“公路管理工作先进乡镇”、“ 公路管理工作有功单位”、“优胜乡村公路站”、“优胜路政中队”、“优秀乡村公路站站长”和“十佳养护工”6个系列创建和评选活动，每年开展一次，采取层层评比推荐、市农管办考核、社会公示的方法进行，不搞终身制。凡获得优胜的单位和个人，市农管办将给予精神和物质奖励。激励全市乡镇及相关部门单位、乡村公路管理机构、管理人员、养护工以及路政队伍，高标准、高质量、规范化地做好农村公路的管理养护工作，努力打造安全、畅通、整洁、靓丽的农村公路环境，更好地为“三农”服务。3 管养工作成效
3.1 重视管养工作有举措。每年度召开的全市交通工作大会，市委、市政府主要领导和分管领导到会作指示、提要求，并与各乡镇签订农村公路管养目标责任书。市政府办公室先后出台了《关于加强农村公路管理养
护工作的意见》、《关于开展创建省级“路政管理示范县”活动的意见》等规范性文件。
3.2 养护队伍建设有形象。按照农村公路养护作业的规范化要求，2009年该市筹资22万元，为全市农村公路养护工，每人配备了印有公路标识和“高邮公路”字样的人力三轮车1辆、标志帽2顶、安全背心2件、长袖安全养护服2套、雨衣1套。2010年对农村公路管理养护内业台帐资料进行了统一规范，统一设计、统一制作上墙图表、制度，并在扬州全市推广。
3.3 创建活动开展有亮点。农村公路管养示范、达标乡镇创建活动开展得扎实有效，实现“路肩齐、路面平、交安全、绿化美”的目标。其做法得到了省、扬州市两级政府的高度肯定，扬州市于2008年在全市加以推广，该市21个乡（镇、区）分两批以高分通过了扬州市的示范创建验收。2010年省交通厅在全省开展农村公路管养及安保工程示范乡镇创建活动，该市菱塘回族乡代表扬州市作为首批示范乡镇参加了创建，并高标准通过验收。
3.4 公路环境整治有力度。按照“乡镇主抓、部门配合、综合治理”的原则，连续三年，在全市开展了农村公路路域环境专项整治活动，通过“拆、清、修、整、管”等措施，较好地改变了全市公路普遍存在的脏、乱、差现象，农村公路的路容路貌、通畅能力和服务能力得到了明显提升。
3.5 资金投入相对有保障。除省补助的农村公路养护专项资金和扬州市级奖励资金外，近三年，在市交通切块资金中每年拿出近1000万元作为配套资金。各乡镇按照乡级配套自筹不少于10万元的要求能够落实到位。
3.6 管养工作省市有位置。该市连续七年被省交通厅评为农村公路建设与管理先进单位。2009年、2010年在省交通厅公路局组织的全省第一次农村公路管养质量检查中，受查的42个县（市、区），该市分别名列第一和第四； 2008年、2009年、2010年连续三年在扬州市组织的农村公路管养工作检查考核中该市都获综合第一名。4 存在困难和问题
4.1 乡镇重视程度有待提高。一是思想认识不够到位。少数乡镇领导重建设、轻管养的思想比较突出，一味强调困难，强调客观，强调没有资金。有些乡镇农村公路管养历年考核都处在未位。二是管理队伍不够稳定。各乡镇成立的乡村公路管理站是一个临时机构，大部分管理人员为兼职或临时聘用，长效管理无从谈起，管理和技术业务水平较低，人员无归属感。三是资金使用不够规范。个别乡镇管养资金未能做到专款专用，不同程度地存在在着截留、挪用等现象。
4.2 养护基础工作有待加强。一是养护作业项目单一。农村公路养护应包括：养护备料，路面、桥涵养护，排水、路容路貌、公路绿化，公路各种标志、防护设施刷新等。目前，该市农村公路养护绝大部分都局限在路面保洁、除草、排水等一般性养护上。二是养护人员流动性大、专业化养护队伍缺乏。各乡镇养护人员说是招聘，但大部分还是带有照顾性的，普遍是年龄偏大、业务素质低。全市还没有一个乡镇有专业性强、设备较齐全的中小修专业化养护队伍。三是路面与桥梁改造不同步。全市乡际间的农村公路桥涵责任仍没有落实到位，大部分桥梁改造由水利部门负责，一般不列入乡村公路建设计划。部分公路修好后，桥梁得不到及时改造，出现了“好路危桥”、“宽路窄桥”的现象，影响了公路的安全畅通。从
今年起，市交通局将分三年对全市乡村道672座危桥实施改造。四是“五位一体”与农村公路管养的关系需进一步理顺。由于农村环境综合整治和农村公路管养在方法、形式、内容、要求及资金保障上存在较大差异，客观上带来工作虽有安排，但难以操作；责任上虽有明确，但难以真正落实，部分开展“五位一体”养护的乡镇，农村公路管养均存在倒退的现象。
4.3 路政管理执法力度亟待加大。一是超限运输对道路损毁严重，难查处。目前不少超限运输车辆绕道行驶于新建的农村公路，把农村公路当成了反治超的避风港。少数企业以持绿卡为由，或打着招商引资企业的旗号，是既不能查，又不能堵。10多吨的车辆能装50多吨，甚至上百吨，远远超过了农村公路和部分桥梁的设计承受能力，大大缩短了农村路桥正常使用寿命。如：郭菱公路菱塘镇区段是2007年建成通车的，由于沙石车辆超载运输，1.8千米长、16米宽的水泥路路面破损严重，现已投入800万元进行改造，成本太大。二是擅自搭接道口现象时有发生，难协调。少数企业既不考虑是否合法，也不考虑是否安全，只是为了所谓的面子或图车辆进出方便，在沿线公路上私自乱开道口，其中有一家企业相关部门协调一年了仍未有结果。三是损坏公路附属设施行为屡禁不止，难管理。少数群众由于法律意识淡薄而随意损坏公路各种标志标牌、树木等设施，加之一些不法分子的恶意盗取，导致公路设施缺损、丢失的情况时有发生。
4.4 管养资金来源渠道亟待拓宽。一是市、乡（镇）两级财政对农村公路养护管理资金虽有专门预算，但还不够满足需求。二是随着农村公路路龄的增长，每年的维护费在逐步增加，尤其是公路的大中修经费，数量较大。但很多乡镇还没有大中修的意识，更无专门的筹资渠道。三是乡镇 7
配套自筹落实难，相当部分村级经济状况较差，在化解乡村债务，减轻农民负担的大背景下，农村公路养护管理资金筹集变得困难。5 几点思考和建议
农村公路是全市公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。农村公路是直接服务于广大群众日常生产生活的“运输线”和“致富线”，是直接服务于全市经济社会发展的基础性工程，也是沟通人流、物流、信息流的重要载体和通道。公路“三分建，七分养”，加强农村公路管养，已成为促进农村公路可持续发展的重要保障。为此，我们建议：
5.1 强化管养意识，树立科学发展理念。要进一步强化各级领导干部，尤其是乡镇党政主要负责人的管养责任意识，牢固树立“建设是发展、管理养护也是发展，而且是可持续发展”的理念，切实把农村公路管养工作作为社会主义新农村建设的重要内容，真正摆上乡镇工作的重要议事日程，做到责任明确、任务明确、奖惩明确，使农村公路管养工作真正落到实处。
5.2 巩固管养基础，强化养护队伍建设。一是把乡镇公路管理站列入乡镇机构序列，解决主要管理人员的编制。农村公路管养是一项惠及“三农”的公益事业，不是临时机构、临时人员能长期解决的，容易挫伤这部分人的工作积极性，动摇基层管养机构的基础，比照林业、农机、广电、水利等其他行业，这项工作重要程度不比他们低、责任不比他们小、事情不比他们少，解决的最好途径在省里。二是乡镇要严格按照合格乡村公路站基本标准选拔配备专职管理人员、养护人员，并加大管养专业技术人才的引进招聘力度。三是市交通主管部门要进一步加强对管养人员的综合培训，培训合格才能上岗。四是乡镇要加强对管养人员的动态管理，建立管养人员考核机制，并将乡村公路管养列入政府目标考核。
5.3 理顺管养体制，建立健全长效机制。一是按照“条块结合，以块为主”的原则，进一步完善农村公路管养体制，强化管养考核机制。二是实行管养分离，推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式。同时积极培育和发展符合养护市场要求的公路养护经营主体，建立健全农村公路养护市场准入和养护企业资质制度，解决主体单一，缺乏竞争的问题。三是要紧密结合实际，在积极稳妥地推进农村环境“五位一体”（包括公路、河道、村庄、绿化和治安）长效机制的同时，强化农村公路管养工作。乡镇要加强组织科学领导，确保资金专款专用；协调理顺内部关系，必须充分发挥乡村公路站职能，按照计划组织实施乡村公路管养各项工作。
5.4 落实管养资金，确保长期稳定投入。一是加大财政投入。乡镇政府财政十分有限，也很困难，往往要干一样事，动不动就拆东墙补西墙，我们呼吁上级政府要更多关心体恤下情。近年来全国机动车数量增长频度较大，燃油税的税基也在逐年增长，上级政府部门要积极主动争取，提高农村公路养护补助资金额度，并建立增长机制，更多地帮助基层办实事、解难事。县级政府应将养护资金纳入公共财政体系，列入一般财政预算，统筹安排。乡政府对于上级转移支付的乡村道路管养补助资金必须全额用于公路养护。同时县级财政要建立管养资金增长机制，确保农村公路养护资金的按需分配。二是组织群众自筹。在条件成熟的情况下，充分利用乡级财政、村民“一事一议”政策，以弥补市财政养护资金的不足。三是争取社会捐助。四是尽快建立县、乡两级农村公路养护大中修基金，同时省、市主管部门也应该建立奖励基金，用于鼓励农村公路养护大中修。“十一五”期间该市乡村公路网基本建立和完善，根据道路的设计使用年限和树立科学发展（周期性养护、预防性养护）理念，“十二五”期间乡村公路
必将面临养护大中修（或升级改造），届时全市近2000公里乡村公路及桥梁按每年5%的比例实施，5年需投入大量资金，作为责任主体的乡镇政府必须建立乡村公路大中修工程基金，以保证乡村公路的可持续发展。
5.5 营造管养氛围，广泛开展宣传造势。要进一步加大宣传力度，通过创新方法，可以从娃娃抓起，以“小手牵大手”、争当“公路小卫士”等，多层次、多形式宣传造势，广泛宣传国家和省、市的有关农村公路管理的政策和法律法规，宣传农村公路管养的先进典型。同时，加大对各种严重侵害路产路权行为的曝光力度，做到“正面为主、反面为辅，正反结合”，从而提高广大群众爱路、护路、养路意识，努力营造农村公路管养的良好氛围。
5.6 加大执法力度，强化农村公路管理。一是要严格按照新出台的《中华人民共和国公路安全保护条例》、国家八部委联合治超文件和市政府办公室2009年160号文件《关于印发〈进一步加强车辆超限超载治理工作方案〉的通知》精神，落实责任，细化措施，形成合力，长期稳定的开展农村公路治超工作。二是赋予基层交管所路政管理职能，重新定位、整合，充分利用现有的交通执法资源，实现路政管理效益的最大化。三是建议省人大制订《江苏省农村公路管理条例》或《江苏省农村公路安全保护条例》，来规范有关农村公路路政管理工作。
5.7 完善安保设施，提高交通安全性能。一是要进一步完善农村公路安全设施。以省级农村公路安保工程示范乡镇菱塘回族乡为范本，在全市开展创建工作，推广实施农村公路安保工程，制定乡村公路安保工程行动计划及奖励政策措施，做到花钱少、效果好，群众满意、上级肯定。二是要及早明确农村公路乡际桥涵责任主体，加快农村公路病危桥梁改造，不
断提高农村公路的安全畅通能力。三是要深化农村公路交通标志标线规范化创建活动，进一步完善农村公路指路体系，确保与高速公路、国省干线公路指路系统有序衔接，为公众出行提供全方位、多层次的优质服务。四是要完善农村公路应急保障机制。以自然灾害引发公路损毁时的抢通抢修为工作重心，配备先进的养护机械设备，加强养护机械的使用管理，成立公路养护应急中心，完善应急指挥和管理体系，着力构建反应快速、应急有力、统一调度、相对集中的农村公路应急养护体系。
