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加快农村土地流转，提高土地经营水平
邵武市农村土地流转调查情况
（2011年6月17日）
邵武市耕地总面积33.45万亩，农业人口人均耕地面积1.5亩。自上世纪九十年代中叶以后，随着工业化进程的加快农村进城务工人员迅速增加，青壮年劳力大量外流，粮食播种面积逐年萎缩，边远地区耕地甚至出现抛荒，与此同时民间自发的农业土地使用权流转现象日益普遍。
一、农村土地经营流转现状
1、农业土地经营状况。一是主要作物：当前，我市农业经营的主要作物是水稻和烟叶。除水北、城郊等近郊村镇少部分农田常年种植蔬菜之外，大部分农田以种植烟叶和水稻为主。全市烟叶种植面积已达6.5万亩，水稻播种面积36.39万亩（含烟后稻），另有1.23万亩左右的山垅田（约占耕地总面积的5%左右）因自然条件差，易受野兽为害产量低等原因而处于抛荒和半抛荒状态。二是经营模式：我市农业经营仍是以家庭经营为主。农业经营户平均经营农田面积约15亩左右（含租赁经营的面积），经营规模较小，产业化程度低。目前农业经营大户在我市已开始出现，经营农田面积50至300亩不等，但为数不多。最大的农业经营户是洪墩镇尚读村姚金苗，经营面积280亩，季节性雇工80余人。烟田一般种植两季作物,即种植一季烟叶后，再种一茬水稻。水稻种植单季晚稻为主，双季稻除洪墩、卫闽、拿口、大竹等乡镇外，其它乡镇已不常见，大部份农田冬季常年闲臵，复种指数低、土地利用率偏低。三是经营效益：我市烟叶平均亩产值约2000元，除去经营成本（不含经营者自
身的投工投劳），纯利润约1500元。水稻平均亩产量950斤干谷，产值900多元，除去经营成本，纯利润不足500元。相比较而言，烟叶种植效益远高于水稻，但由于受到国家调控计划，农村劳动力不足以及田块调整等因素的影响，发展空间有限。
2、农业土地流转现状。随着农村进城务工人员的增加和烟叶种植产业的发展，农业土地流转现象在我市已十分普遍。据不完全统计，我市农村常年或季节性外出人口已接近1/3。这部分农村人口承包的土地基本上流转给他人经营，此外，烟叶种植户多数也有临时租用他人承包的土地种植烟叶。2009年开始，我市被省农业厅推荐为全国100个农村土地流转监测县之一，为了做好监测工作，开展了农村土地承包经营权流转的调查摸底，据调查，2010年，我市有8357户农户进行了土地转出，转出面积达52390亩，占农户承包耕地总面积的16.35%。其中：转包：36249亩、转让：1071亩、出租：14674亩、股份合作195亩、其他方式流转：201亩；流转的去向：农户：47601亩、合作社：1559亩、企业：2776亩、其他：454亩；流转用途：用于种粮面积达34896亩。正式签订流转合同仅有1150份，涉及面积8800亩。土地流转几乎涉及全市所有的农业村，土地承包经营权流转方式有转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，其中以转包和出租为主，流转规模不大，且具临时性、季节性的特点。
外出人口一般是将其承包经营的土地全部转给他人经营，按全市农村人均耕地水平和农村家庭平均人口数计算，每户转出面积不到5亩左右。在家务农并接受他人转给的土地进行经营的农业户一般最多接受两户人家的土地，亦即按受的面积不超过10亩。种烟户与不种烟户之间发生的土地流转宗地面积更小，多数只租用适宜种烟的土地，种烟户涉及的转出对象一般
有多户，每宗地面积仅1-2亩，甚至几分地。按每个种烟户平均种植10亩烟叶计算，其转入土地面积一般不超过10亩。
常年外出务工人员一般是将土地常年转给他人经营，租金一般每亩收取100-300斤干谷不等，高山区甚至不收任何租金。若是转给他人种植烟叶，因田块质量较好，租金较高，除收取300至400斤干谷（有的直接付现金300-500元不等）外，种烟户一般还在烟叶收完后，插上稻秧，再还给田主经营。所有的土地转让形式均不订立书面协议，不确定转让期限。一个经营周期结束后，田主随时可以收回转出的土地由自己经营，并且国家农业补贴优惠政策仍由田主享受。有的农民农闲季节外出打工，田地租给他人种烟，农忙季节又回到家乡务农，其土地流转具明显的季节性短期性特点。
二、存在的主要困难与问题
开展土地流转服务工作牵涉到千家万户，要真正实行规范化操作管理有较大的难度。
1、土地承包经营权流转操作不规范。由于目前土地承包经营权流转多以自发形式，流转双方往往贪图方便而不遵循一定的程序以及履行必要的手续，未向村集体经济组织备案，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下协商，造成土地承包关系混乱，容易引起纠纷；流转手续程序不够规范、服务和管理机制有待完善。
2、土地承包经营权受到各种因素的制约。土地承包经营权流转还处于自发阶段，随意性、盲目性大，流转主体多以邻居或亲戚之间的转包为主，而以转包为主的流转形式，随意性、盲目性大，期限一般为一年，接包户或租赁户没有长远打算，不肯对土地作较大的投入，造成稳定性不够，容易导致经营者
对土地掠夺式种植，不利于长远发展；土地承包经营权分散与土地集中经营之间存在矛盾，若少数农户不愿流转则导致成片规模种植无法实施。
3、个别地方违背农民意愿，强制推行土地流转。不顾客观条件和实际，习惯于用行政命令代替政策引导，随意变更甚至撤销与农户签订的承包合同，强行推动农村土地流转，侵害了农民的经营自主权和合法承包权益，影响了农村土地承包关系的稳定。
4、法律上的滞后。虽然《农业法》、《土地管理法》等对土地问题作出“土地不得抛荒，不得改变用途”等有关规定，但对土地改变用途或抛荒又如何处罚，在数量、情节上没有一个量化标准；土地转让、转包的期限如何规定，土地报酬如何确定等这些普遍存在的问题，实际操作起来，就难以驾驭，因而造成无序的、无规则的、盲目的土地流转。
5、证地不符问题。1999年开展农村土地第二轮延长承包期时，由于时间紧、任务重，部分村小组所颁发的《农村土地承包经营权证》上所载的地块坐落与实际地块坐落有出入。“二轮延包”后，至今才十年时间，已经有半数的村小组因为种种原因进行过承包地的调整，导致证地完全不符。
6、人员、经费问题。一是人员紧缺。乡镇农村土地承包管理委员会大多设在经管站，而乡镇经管站人员因村账托管而有不少人兼任了村代理会计或总出纳，有的还兼任了公有资产监管三个中心的主任，造成人手紧缺。二是经费困难。目前，要对农村土地流转开展服务，有大量的前期工作要做，如：对证地不符的农户换发“经营权证”、调查摸底、登记造册、建立台账、建立信息平台、发布信息、流转交易、印制规范的流转合同、纠纷调解、仲裁等都需要经费。
三、促进土地流转的政策建议
政府应鼓励和推动土地流转，从确定试点乡镇开始先行先试，总结经验，全面推广，规范土地流转行为，促进土地流转市场化。
1、建立土地流转机构。试点乡镇设立土地流转服务所（以下简称“服务所”），由分管农业或林业的领导兼任所长，由经管、农技、林业、司法、土地等相关站所人员组成。主要负责土地流转调查、登记、建立台账、发布信息、开展交易、代签和鉴证合同、纠纷调解等服务；试点村设立服务点、村小组设一名服务员，一般由组长兼任。试点期间，市里暂不设立机构，业务工作由市经管站负责。
2．做好土地流转模底调查工作。要开展土地流转服务，首先要掌握流转的数量。由于农经统计报表数据与实际流转规模出入较大，必须有一个比较准确的数据，在试点乡镇或试点村进行调查摸底，模底调查由村民小组长负责对每户进行土地流进、流出和是否证地相符等内容进行登记，报到村委会，村委会汇总后上报到乡镇“服务所”，“服务所”根据相关信息建立台账。
3．换发经营权证。试点乡镇对证地不符的村民小组进行换证，将旧的经营权证收回并核销，重新填制与实际耕种地块相符且对基本农田进行注明的《农村土地承包经营权证》，并做好登记、备案。同时依法要求各村民小组在剩余承包期内不得再调整承包地，以保证经营权证与实际地块相符，为土地流转服务创造条件。
4．加强土地流转服务宣传。通过有关媒体广泛宣传和在市农业信息网开辟专栏，宣传土地流转法律、法规和政策，发布土地流转供求信息，乡镇土地流转服务所开展流转中介的登记
服务，实行台账滚动管理；指导流转合同的签订。
5．出台抛荒耕地复耕奖励政策。据不完全统计，我市耕地抛荒面积近万亩，为鼓励抛荒耕地的复耕，政府应出台抛荒耕地复耕奖励政策，经费可从抛荒地的种粮、农资综合等补贴中筹集一部分，政府财政补贴一部分。
6.加大土地流转服务工作经费。目前，要对农村土地流转开展服务，有大量的前期工作要做，如：对证地不符的农户换发“经营权证”、调查摸底、登记造册、建立台账、建立信息平台、发布信息、流转交易、印制规范的流转合同、纠纷调解、仲裁等都需要经费。据初步估算，建立市、乡、村、组四级土地流转网络，包括基础设施建设等，需要投入418万元，每年还要至少20万元的服务经费。
总之，促进土地流转的最终目的是推动农业产业化，农业产业化的进程则又促进土地流转的规模化和市场化。所以政府在土地流转中的作为应该表现为两个方面。一方面要促进土地流转，另一方面努力推动农业产业化，双管齐下，最终实现以农业产业化为依托的土地流转市场化。
