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加拿大机关事务工作考察侧记
2000-02-01 ●全协赴加拿大机关事务工作考察团
一、加拿大政府的后勤管理机构和主要职能加拿大从中央联邦政府到各省市政府都设有一个专门的机关后勤管理机构。联邦政府的机关事务管理部门称“公共工务与政府服务部”(简称公共工务部),主管的业务范围包括:政府与银行的财务往来、政府出版与印刷、政府的公共工程管理、不动产管理与经营、政府采购管理、办公楼寓的管理与服务、物资设备管理、通讯服务等。公共工务部是部级单位,部长是内阁成员。公共工务部内有一个房地产管理与服务司,主要负责办公用房的建设、租赁、分配、调剂、维修和办公楼房的物业管理,为政府办公提供后勤保障,在编3500人。安大略省政府主管机关事务工作的部门是机关事务部,主管省政府的土地与建筑管理、政府采购、不动产管理、物业管理、公务车管理等。由于省政府大量的机关事务工作集中在房地产管理和办公楼房的物业管理方面,因此,机关事务部设有一个房地产公司,属于事业单位,负责省级机关办公用房建设、维修、多余房屋的出租和大楼物业服务管理,代表政府与承包商签订合同等,编制750人。多伦多市政府也有相应的机关后勤管理机构,其管理职能除与联邦政府和安大略省政府大体相同外,在房产和地产管理方面范围更加广泛,包括社会公共文化场所、建造低收入家庭住房等。从对多伦多大学和约克大学的考察情况看,各大学也有很强的后勤管理部门,管理学校的房产、经费、物资采购、楼房物业管理与服务等。
二、机关事务管理方面几项主要工作的情况
(一)政府采购。加拿大实行政府采购有上百年的历史,已建立起一套科学、严密、有效的采购运作体系。一是做到有章可循,有法可依。政府采购要遵循的法律法规很多,主要的法律有两个:《国际贸易采购规定》、《北美自由贸易协定》。加拿大联邦政府还与各省市商定了地方性的采购协议,对土著居民地区还有一些政府采购方面的许诺。这些协议和规定,都要同时考虑。二是采购范围很大。联邦政府的采购,小到机关办公用的纸笔,大到国家大型建筑工程、国防需要的军事装备(如飞机、坦克、军舰、导弹等),都属于政府采购范围。安大略省也是这样,机关办公设备、建筑工程和材料、绿化工程、城市消防设备等都在采购范围之列。多伦多市政府一年的采购费用为4.6亿加元,相当于27亿人民币,采购的物资包括各种车辆,各种办公设施设备。三是充分运用信息技术。加拿大通过国际互联网专设了一个采购电子招标服务系统。政府采购时,可通过网上发布采购信息,向国内外供应商招标。同时,又通过网络随时了解供货商的情况,包括可提供物品的类别、价格、售后服务、优惠条件、商品对环境有无危害等基本情况。多伦多市政府还有一个采购物品的图书馆,保存着全国6000多家供应商的资料以及供应商品的目录、价格等资料。四是采购预算分级管理。联邦政府的采购计划由各部门提出,其中2000万元以上的采购项目需要联邦国库委员会批准。低值易耗品可由各部门自行采购,但成宗购买的,也要纳入政府采购范围。多伦多市政府规定,采购额50万元以上的需要大市政厅议会批准;采购额50万元以下的由下属的六个小市政厅议会批准。多伦多大学规定,采购物品总额在5000元-24999元之内的,由大学各个系自行决定;25000元以上的由大学物资采购部审批。五是采购时要考虑多种因素。加拿大政府机关和学校在决定采购商品时首先考虑是否符合“质量好、价格优、交货方便及时”的原则,同时还要综合分析考虑下列因素:采购的商品是否符合有关的法律条文?是否对环境产生危害?商品生产过程中是否有歧视现象(由于种族、性别不同而不能同工同酬等)。他们特别注意商品的“加拿大含量”,即一种商品,当国外的质量、价格、售后服务优于国内时,可购买国外的;在商品条件相当的情况下,就必须购买国内的;合资合作企业的产品,加拿大国产率高的优先考虑。此外,还要考虑拟购买的物资是否确需购买,是否可以通过机关部门之间相互调剂解决?商品质量和售后服务是否有充分的保证等。如果上述诸因素中有一条不符合要求,就不能购买。六是普遍使用采购信用卡。为了使小额商品供应及时,又能纳入政府采购范围,获得价格优惠,加拿大政府和学校对小额商品采购普遍使用采购信用卡。信用卡是采购部门与银行共同协商制作的。采购范围包括日常办公用品,因公用车加油等。采购人员采购商品时,可到指定商家的任何一家购买,划卡记帐,银行结算。采购单位可随时通过电脑审视采购人员采购商品的种类、数量、金额等情况。一方面可以监督经费使用的合理性;另一方面可掌握各部门采购经费的存量。加拿大政府采购部门是政府序列,经费由预算保证,采购数量和采购效益,不与采购部门和个人利益挂钩。
(二)房地产和办公楼物业管理。加拿大土地所有制规定,全部土地均为女王陛下“所有”,女王陛下根据宪法和有关协议,在其下属的政府间分配公共土地,其中土地存量的80%左右属于各省政府使用管理。20%左右由加拿大联邦政府使用管理。代表联邦政府实行管理的是公共工务与政府服务部,即公共工务部。公共工务部下设一个房地产管理与服务司,房地产服务司下设一个服务处,负责办公楼宇的建筑、租赁、维护和办公楼内的设施设备、空调管理和卫生服务等。服务处现管理联邦政府68亿加元的房产。联邦政府现有公务员约16万人,分别在2000多个不同的地点办公。办公楼宇约有60%是政府所有的,40%是租用的,政府每年支付租赁费4400万加元。保持一部分租用房子是为了有一定的灵活性,一旦有机构变动便可以进行调整。房产服务处现有员工3500人。安大略省政府的房地产,委托机关事务部下属的房地产公司管理。该公司的职能是,管理省政府拥有的土地和房屋等不动产。对省政府机关办公用房进行建设、维修、管理,对多余房产进行处理、转让。省政府现拥有地产6.5万英亩,楼房面积4600万平方英尺。省政府下属的各部机关使用办公大楼是一种租用关系,每年要向房产公司交纳租金。房产公司每年从各部收到的租金 是2600万加元。各部门租金由省政府财政部根据各部门人员编制,办公的实际需要,按每平米的标准拨付。房地产公司还要租一部分社会楼房,共租用办公楼3400处,约800万平方英尺。现在,房产公司有750人的一支管理队伍。他们为了节省经费开支,准备把办公大楼的建筑、维修、维护和大楼物业管理服务等交给社会私人企业承包。这样,房产公司可由750人减少到150人,只负责办公楼管理、服务方面的监督,同承包企业签定服务合同等。安大略省政府办公大楼的分配使用充分考虑到经济效益和安全两个方面的因素。一是最大限度地减少各部门占用办公室的面积。办公室个人的使用面积不能与职务挂钩,而是按照各类公务员的工作性质和实际需要分配。他们通常的做法是,一个部门在进驻办公楼时,每个公务员按照“节约、适用、合理”的原则,向本部门领导提出占用办公面积的建议,然后集体开会研究确定每个公务员的办公面积。公平合理的减少公务员办公室的使用面积,这样就起到了节约房租的作用。二是多余的办公面积对社会出租,省政府办公楼内既有机关,又有私人企业,只要双方协商好条件,谁来租用都可以。据了解,安大略省政府每年出租土地和房产的净收入是1000万加元。这笔收入不交税,全部交给省政府财政部。房产公司每年的费用,则由财政部统一拨付。多伦多市政府房地产管理的范围更宽,任务更重;多伦多大学和约克大学的房产也是学校自己管理的。加拿大政府只为总督、议长、总理和第一反对党领导人各提供一套公有住房,作为官邸使用,他们卸任后就要搬出。其他领导人和所有公务员的住房都是租赁商品房或贷款买房。公务员租房的租金约占工资的28-30%;买房房价,大体保持在公务员能够在二十年之内还清贷款的水平。公务员住房的支出,政府已打入他们的工资。
(三)公务用车管理。加拿大政府对公务用车使用管理比较严格。各部门的公务用车由政府行政事务管理部门统一管理,包括车辆编制审批。新车采购,旧车拍卖等。政府管理的公务车主要是业务用车,包括警察、税务、督察人员、公路巡逻人员使用的车辆。公务车上标有“公务车”标记,以防止公车私用。在政府机关办公的人员中,部长、副部长可配专车,部长可配一名专职司机。配备有专车的部长、副部长,每年要公布一次行驶公里数,便于监督。为保证公务员因公特殊用车,各部门备有少量公务车,由行政事务管理部门统一管理。公务员用车时,要事先填表登记,内容包括:时间、地点、执行公务内容;完成任务后,即把车交回。交车时要在登记表上写明油料消耗、行驶里程等情况。公务员驾驶个人汽车办公务的,可报销油料费和停车费,另外,每公里发给0.27加元的汽车损耗费。
加拿大政府机关后勤服务社会化也有一个逐步发展的过程,有的方面已经实现社会化,有的正在向社会化转变。机关餐饮全部是社会化服务。政府办公楼内有餐厅和咖啡店,为公务员提供餐饮服务,早上主要是供应咖啡、饮料、面包、点心,中午供应套餐。机关临时接待客人需要的咖啡、饮料、点心等,也从大楼内的咖啡店购买,很方便。餐厅和咖啡店是机关通过招标由私人企业承包的。企业经营机关餐饮要交税,机关为企业提供的房屋、设备和水电,要收取一部分租金。由于政府办公楼的营业条件好,费用相对还是比较低,承包机关餐饮又能提高企业的信誉和知名度,所以,企业愿意承包。机关餐饮包给私人企业承办,减轻了机关负担,保证了公务员的需要,商家也有利可赚,三方都满意。政府办公楼的物业管理和服务是加拿大机关后勤服务保障的一项很重要的工作。这项工作长期以来都是政府自行管理的,管理的内容包括大楼维修,水电供应,空调和其他办公设施、设备的正常运转以及卫生保洁、绿化、扫雪等。任务很重,用人较多,费用较高。为了减轻政府负担,联邦政府从1996年经过反复研究,制定方案,向商家招标,将大楼服务外包。到1998年6月,签订了13个外包合同,由一家公司承包。外包费用每年1.7亿加元,(1加元折合人民币约5.5元)连续承包7年。承包服务有明确标准:第一,国有资产管理的完整性;第二,服务中心有电话值班,提供24小时服务,水电、空调等方面出了问题,及时处理;第三,服务对象(办公单位)满意,公共工务部满意。加拿大联邦政府在办公大楼服务外包时很注意原有人员的安置,外包公司中标的一个很重要的条件,就是承包政府办公大楼的管理服务后,接收政府原有的大楼物业人员队伍,并保证他们的工资不变。大楼服务对外承包一年半以来,效果很好。据介绍,加拿大国防部、皇家骑警等部门,也准备学习联邦政府的做法。安大略省政府大楼服务原来也是由政府承担的,现在他们正在拟订办法,准备进行对外承包。政府办公大楼的安全保卫工作都由保安公司承担。安大略省政府机关有一个小幼儿园也由私人承办。这次考察时间虽短,又有语言方面的障碍,但大家普遍感到很有收获,不仅了解了发达国家机关事务工作情况,开阔了眼界,拓展了思路,而且看到了本单位后勤服务工作的差距,增强了后勤改革的紧迫感和进一步做好机关后勤服务工作的责任感。大家认为,加拿大机关后勤工作值得我们学习借鉴的东西很多,感觉较突出的有以下几点:(一)加强机关事务管理机构,健全管理职能。加拿大是市场经济很发达的国家,但各级政府都有一个强有力的机关事务管理部门。联邦政府公共工务部是正部级单位,联邦政府的行政事务工作统一由该部管理,所有资产和所需物资,统一由该部采购、分配、处置,这样可以发挥服务资源的最大效益,对外形成采购规模,最大限度的降低采购成本。安大略省政府和多伦多、约克大学,也都有一个很强的管理机构,统一管理机关事务,发挥着重要作用。
(二)不断进行改革。加拿大后勤管理体制也有不适应市场经济发展的地方,突出的表现是政府管得多,包得多,负担太重。为此,他们不断的在进行改革。如联邦政府的房地产,过去由公共工务部统管,现在逐步下放到政府各级使用单位和非赢利性的法人团体管理;过去,联邦政府分散在各地的办公大楼,由政府机关提供服务,现在在逐步实行对外承包;过去,联邦政府提供很多部门使用的房地产都是免费的,现在,约30%的房地产向租户收取“市场价租金”(主要是有经费来源的部门)。同时,正在研究向所有租户收取租金的可能性。安大略省政府机关事务部门也正在研究制定房地产管理办法,准备把能让私人企业做的事情,承包给私人企业去做,以减少人员,减轻政府负担。加拿大政府的这些做法,对我们深化后勤改革很有借鉴作用。
(三)注重效益和节约的原则。加拿大政府机关事务工作十分注重管理效益和资产效益,经费开支精打细算,一切从节约和保障机关工作正常运转的原则出发,力求以最低的成本,获取最大的使用效益。联邦政府办公大楼物业管理与服务采取对外承包办法,节省预算费用10%。安大略省政府机关事务部将房地产管理外包后,房产公司,现有的750人,可减少到150人。加拿大政府对各部门提出的物资采购计划要严格进行审查。首先看该部门有没有经费预算,再看各单位之间能否调剂解决,能用旧的不买新的,必须购买的办公家俱,一般要到市场上买二手货。对各单位多余的物资统一处理,有的转让给福利部门或学校,多数招标出售。他们出售的物资有船只、车辆、农业部门研究用过的牲畜,还有军队不再配发的胶鞋。联邦政府1998-1999年度处理多余资产回收5700万加元。这些费用,公共工务部在收取少量手续费后,大部分返还给原单位,弥补预算经费不足。加拿大政府机关十分注意缩小机关工作人员办公用房面积,腾出的办公房租给其他单位使用。这些都体现了“效益和节约”的原则,用他们的话说,政府是用的纳税人的钱,每花一笔钱都要向公民负责。
(四)加强微机管理,保证自动化办公系统高效运转。加拿大政府每个公务员包括各部部长,都配有电脑,办公自动化程度很高。各级政府部门不仅内部联网,而且与国际互联网。政府机关每天需要了解掌握的各种信息、资料,政府实施的各项管理,需要发布的各种信息,都在网上进行。适应现代化办公的需要,保证信息化办公系统的正常运转,已经成为加拿大政府机关后勤部门的一项重要任务。为此,安大略省政府机关事务部门成立了机关微机管理中心,负责机关微机选型、配备,软件的选择和设计以及维修。更换软件时,对有关人员进行培训。这些,对机关自动化系统的正常、高效运转,起到了很好的保障作用。
(五)简化公务接待。加拿大政府机关的接待工作注重实效,比较简朴,没有一般的礼仪性形式,更不搞请吃送礼。我们这次到加拿大政府和大学考察,他们都很重视,给我们介绍情况时都是各部门的负责人,备有投影仪和完整的书面资料,提供舒适的讲课和座谈场地,耐心回答提问的内容,帮助弄清需要了解的问题。但是每次考察座谈,接待方除了讲几句欢迎的话外,没有复杂的礼仪和接待。一般接待场所只备咖啡、热茶等饮料,我们对联邦政府的考察,原计划安排上下午两次座谈,因我们住地与政府大楼之间的道路在维修,为节省我们往返时间,他们决定两次座谈并为一次。为此,政府公共工务部几位司、处长提前上班,从上午8:30一直谈到下午1:30,中间不休息。他们为我们准备了咖啡、热茶等饮料和一些小点心,既不会让大家饿肚子,也不搞请吃饭之类的招待。我们认为,在公务接待方面,由于国情不同、观念和习俗不同,接待的方式方法也会不同。但是,简化公务接待程序,降低接待费用是值得学习的。(续完)362000年 第3期 《中国机关后勤》
