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我国粮食直补政策的稳定性分析（上）
赵云旗
2012-09-03 11:05:52
来源：《财政与税务》2012年第7期
关于我国粮食直补政策，近年来成为社会广泛关注的热点问题，在支农资金整合的声浪下，提出这一政策的实施效果不佳，主张停止或整合到支农资金中。这一观点引起了广大农民的担心和疑虑，对粮食生产带来了一定的影响，粮食直补政策是否具有继续实施的必要性是值得研究的课题。
一、我国粮食直补政策的成效
成效是决定政策去留的尺度，实践证明，我国的粮食直补政策虽然存在着一些问题，但成效也是显著的。
（一）促进了粮食生产持续发展
1.调动了农民种粮积极性。我国农民长期以来种粮没有享受过补贴，计划经济时期农民只有付出，为工业化建设积累做贡献，改革开放后26年间也很少得到优惠，从2004年开始实施种粮补贴在中国是开天辟地第一次，农民不能不极大地受到鼓舞。粮食直补政策之所以调动了农民种粮的积极性，不仅是这样的政策从无到有，起到了“四两拨千斤”的作用，而且还在于补贴方式和补贴渠道的改变。改革开放以来，我国对粮食生产者的补贴是通过流通环节实施的，通过补贴国有粮食收购企业以达到保护生产者的目的，这种间接补贴不仅没有使农民获得较大的收益，而且粮食企业常常给农民打白条，极大地挫伤了农民种粮积极性。粮食直补政策实施后，把以前通过补贴流通环节的间接补贴方式改为直接补贴方式，把惠及企业改为直接惠及农民，这种看得见的实惠对农民的刺激作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期。与此同时，直接补贴还向农民传递了中央政府重视和关心农民与农业的信息，从精神上也大大鼓励了农民种粮的兴趣。这一政策实施后，全国不少地区出现了农民抢农时、增投入、主动扩大粮食生产的现象。如2004年，江西省农户春耕农用资金比上年增长6.7%，湖北省70万亩抛荒地全部得到复耕。许多原来外出打工的农民返乡种田，农民由过去“想送田”向“要种田”转变，由“外出赚钱”向“返乡种田”转变。由于粮食生产能得到多方面的补贴，人们对发展农业越来越看好，各地种粮大户陆续出现，2005年浙江全省种植粮油作物20亩以上的种粮大户5.15万户，比上年增加0.84万户，增长19.7%，规模经营面积所占比重从2004年的9.12%上升到11.93%。但是，这一政策的“初始效应”突出而“持续效应”薄弱，随着我国市场经济的发展，第二、第三产业效应的凸显，农民种粮的积极性逐渐下滑，成为目前人们对这一政策关注的焦点。
2.粮食播种面积迅速增加。由于农民种粮积极性提高，粮食播种面积迅速扩大，粮食直补的第一年2004年，全国粮食播种面积比上年迅速增加了2196千公顷，增长了2.20%，一下扭转了连续5年下滑的局面。这种势头在2005年进一步高涨，粮食播种面积在上年基础上又增加了2672千公顷，增长的幅度还要大于2004年，增长了2.63%。从2006年起，粮食播种面积增长的幅度虽然比前两年下降，但总亩数长期保持着增加的态势，2010年达到109876千公顷，比上年扩大890千公顷，这是很难得的，因为耕地是有限的，越到后来增长的空间越小。增长趋势如表1所示。
从各省来看，不论东部地区还是西部地区，粮食种植面积均在增加。如东部地区的浙江省2004年粮食种植面积为1454.53千公顷，比2003年增加26.76千公顷，粮经比例由2003年的50.4：49.6变为2004年的52.4：47.6.种植业产值由2003年的515.24亿元增加到2004年的578.22亿元，增长12.22%。其中粮食产值增长34.19%，粮食产值占种植业产值的比重由2003年的21.86%增加到2004年的26.14%。浙江省2005年全省粮食播种面积达到149.93万公顷，比2004年增加了4.48万公顷，增长了3.08%。浙江是工商业发达的省份，农作物播种面积竟然如此增加，说明粮食直补政策对粮食生产的作用之大。这种效果在广大的以农业为主的西部地区更加显著，如新疆维吾尔自治区受农资综合直补、粮食直补政策影响，2009年全区冬麦播种面积实际完成1138.9万亩，比上年的784.4万亩增加354.5万亩，增长45%，春麦种植面积300万亩左右，全区小麦播种面积达到1438.9万亩，比上年增长11.4%。东北地区的吉林省，2004年粮食作物播种面积431.2万公顷，比2003年增加29.8万公顷，增幅为7%。粮食播种面积的持续增长，巩固了国家粮食安全的基础。
3.提高了粮食生产水平。农业生产综合能力是衡量一国或地区农业发展的水平，粮食生产能力是农业生产力的重要组成部分。良种补贴、农机具购置补贴实施以来，有力地促进了粮食生产科技水平和机械化水平。在良种补贴的项目区，基本解决了长期以来粮食种子陈旧质差的问题，由于种子优良粮食标准化生产和单产水平均明显提高。2005年项目区的优质专用小麦、玉米，青贮玉米，高油大豆平均亩产分别比非项目区高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅达到10%到20%。据品质检测，良种补贴项目区的粮食作物品质普遍较好，主要指标达到甚至超过国际规定的优质品质的要求。农机具购置补贴激发了农民和合作社购买农业机械的积极性，促进了农业机械化的发展。据统计，2005年全国各级财政补贴农民购置先进实用、质量优良的农机具20万台，受益农户达15万户；全国机械化耕地、播种、收获水平分别达到50.2%、30.3%和22.6%，比“九五”期末分别提高了2.4个、4.5个和4.4个百分点。
（二）经济效益多方凸显
1.保障了国家粮食安全。由于粮食直补提高了农民种粮的积极性，良种补贴政策对粮食标准化生产和单产水平提高效果明显，农机购置补贴使农业生产机械程度不断增加，改变了自1998年以来粮食产量连续5年下降的局面。粮食总产量直线上升，有力地保障了国家的粮食安全。2004年前后粮食产量变化如表
2、表3所示。1998-2003年间，2000年比1999年减产4621万吨，下降了9.07%；2003年减产2636万吨，下降5.77%，降幅是很大的，这样的发展趋势对国家粮食安全是非常不利的，但自2004年实施粮食直补政策后马上发生了巨大变化。
从表3可知，2004年我国粮食产量46947万吨，比2003年增加3904万吨，增长幅度达到了9.06%，开创了持续增长的趋势，这与粮食直补政策的实施有直接的关系。自2007年开始从原来的40000万吨跃上了50000万吨新台阶，2010年全国粮食产量再创历史新高。实践证明，粮食直补政策确保了国家粮食安全和稳定，为我国更好地发展经济、改革开放提供了重要的保证。
2.减轻了国家财政负担。2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮的政策，由于收购和销售的价格形成机制不同，加上长期以来存在的一些体制性原因，国有粮食收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入不断增多，财政负担加重。如在1998年的粮食流通体制改革中，粮食风险基金专户支出173亿元，用于超储粮食库存利息、费用补贴133亿元，省级储备粮油利息、费用补贴40亿元；中央财政支出182亿元专门用于建设中央储备粮库；国有粮食企业挂账和不合理贷款2105亿元，本年消化老挂账426亿元。这样下去国家财政难以坚持的，但2004年粮食直接政策实施后，补贴从流通环节转到生产环节，粮食风险基金主要用于粮食直接补贴，结束了粮食企业长期以来的亏损局面，国家财政负担大大减轻。
3.农民种粮得到了实惠。从种粮农民收入的自身比较来看，其收入比补贴以前有了增长是不可否认的事实，如2004年全国有29个省（区、市）实施粮食直补，平均每公顷补贴数额为150-225元，近6亿粮农直接享受到了补贴政策带来的实惠。全国13个粮食主产省通过粮食直补，使13892万农户户均增收74元。粮食直补和农资综合补贴给农民带来的收益，2006年达到3801元，2007年增加到4293元的水平，比2004年增长1122元，年递增10.7%。2008年随着中央财政发放的粮食补贴资金的增加，户均增收490多元。从各省看农民得到的实惠增长幅度虽然不同，但不断提高的趋势是一致的。如2006年河南、山东等6个小麦主产省农民由于三项补贴，亩均增收50元以上。浙江省2007年两项补贴农民人均享受接近50元。由于良种和农机具补贴提高了科学化和机械性的水平，粮食产量显著增加，也使农民收入增加。据2011年辽宁省铁岭市调查，当年亩产1500斤，按每斤1元计收获1500元，除去568元的产生成本，每亩净收入932元。这里即使每人以10亩计，五口之家有地50亩，合计种粮收益46600元，作为农户来说也是一项不小的收入。
4.促进粮食购销市场的形成。计划经济时期，我国的粮食长期实行统购统销的政策，改革开放后粮食购销市场化成为改革的方向，由于国有粮食购销企业长期以来政企不分，缺乏走向市场的主动性，影响了粮食购销体制的改革。粮食直补政策实施后，改变了长期以来沿用的间接补贴方式，粮食企业不再承担按照政府制定的保护价收购农民余粮的义务，政府也不再对国有粮食企业进行超储补贴，国有粮食企业由此成为具有市场化理念的市场经济主体，按照市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争，形成了粮食购销市场化和市场主体多元化经营格局。所以，粮食直补政策的实施，对我国的粮食购销市场的形成完善是一个很大的促进。
（三）社会效益不可忽视
1.促进了社会安定。我国有五级政府，农民与地方政府接触较多，与中央政府的距离太远，农村常常被视为天高皇帝远的地方。中央政策广大农民往往不知道或不了解，对中央政府的温暖感受不到，农民认为不论什么朝代都要缴税纳粮，只关心自己的粮食安全问题，很少关心天下大事。粮食直补政策实施后，中央政府的温暖照到了千家万户，使农民感觉到国家是代表最广大人民利益的，是关心广大农民的政府，由此达到了民心所归的效果。我国农民占70%的比重，农民安定社会就安定，这是中国历代反复证明了的一个铁的事实。
2.促进了农村和谐。农民长期以来主要与基层干部打交道，由于常年缴粮纳税又得不到政府的关心，久而久之干群关心非常紧张，农村的矛盾也比较突出。粮食补贴政策实施后，使农民切身感受到粮食补贴带来的好处，在一定程度上缓解了由于政策和制度不公平所积累的社会压力及基层干部与农民的矛盾。所以，粮食直补政策不仅有效地提升了党和政府的形象，也缓解了农民与基层干部的关系，从而构建了农村的和谐。我国农村是国家政权的基础，和谐农村对构建和谐社会至关重要。
从上可知，粮食直补政策带来的效益是多方面的，也是非常显著的，既然如此，就应该保持它的稳定性。虽然粮食直补政策还有不完善的地方，在执行中也出现了一些问题，但不能以此全面否定。有些具体问题要具体分析，比如对增加农民收入不显著，这是与从事第二、第三产业者收入相比而言的，就其本身来看补贴总比不补收入多。又如对提高农民种粮积极性发生递减现象，这主要是受市场因素的影响，原因是多方面的，也是可以解决的。总的来看，粮食直补政策的成效是主要的，是可以长期实施的。
二、保持粮食直补政策稳定性的原因
（一）必须长期利用WTO关于粮食补贴政策的规定
农业是弱势产业，我国的农业尤其是这样，而且我国长期以来实行城乡“二元结构”政策，以农业创造的价值促进和保障工业的发展，致使农业长期处于落后的状态。还应该看到，我国政府对农业的投入与国外相比很少，对农业的优惠政策也非常少，只有在城市粮食供应发生困难的时候才会制定一些优惠政策，手段也非常单一，只是加大投入、降低农业税、提高农副产品价格、提高粮食收购价格等这几种司空见惯的做法。更重要的是，我国2002年加入世贸组织后对原来农业补助政策又带来了各种限制，粮食补贴政策的制定和调整必须考虑WTO的相关规则。这样一来，我国原有的一些补贴政策由于不符合WTO的规定不能继续实施，农业补贴又受到新的限制。
根据乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》，农业国内支持政策可以根据对生产和贸易的扭曲程度划分为三类：“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。“绿箱”政策指对生产和贸易没有扭曲或影响很小，不受限制或免于削减义务的支持政策。主要包括农业科研、病虫害防治、培训、技术推广和咨询、检验检测、营销和促销、基础设施等服务措施，对生产者退休计划和资源停用计划提供的结构调整补助，以及对结构调整提供的投资补贴、环境保护补助和地区性援助等措施。“黄箱”政策指对生产和贸易产生扭曲，需要限制或削减的政策。具体包括价格支持，营销贷款，按产品种植面积补贴，对种子、肥料、农药、灌溉等投入的补贴。“蓝箱”政策指一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策的特例，不包括在“综合支持量”（AMS）中，从而免于削减，如基于固定的面积和产量的支付，根据基期生产水平的85%或85%1）2下给予的直接支付。但对成员国“黄箱”政策构成的综合支持量是否需要削减，还要涉及微量允许标准。根据《农业协定》第6条第4款规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果不到该产品总产值的5%（发展中国家为10%）则不必计入综合支持总量中，该特定农产品可免除减让；或者在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果不足全部农业总产值的5%（发展中国家为10%），也不必计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。总的来说，微量允许标准构成了黄箱政策中对农产品支持的“上限”，超过5%或10%“上限”的黄箱政策必须进行削减，低于这个“上限”的可免除削减。需要特别明确的是，中国2002年在人世协定后，已经明确承诺综合支持量将保持为零，而仅仅协商保留8.5%的微量允许。我国农业补贴已经不能再使用“黄箱”，而仅仅能够利用特定基期农业产值8.5%的微量允许，按照这些规定和要求，我国对农业的补贴机会是有限的。
但是，即使在机会有限的情况下，我国仍然没有充分利用WTO规定允许的农业支持保护政策。据有关分析，WTO农业协议免于削减的12项国内支持措施中，我国不少尚属空白，其他方面的支持力度也不够。而且，与国外相比补贴的力度远远不够。按WTO国内补贴政策分类要求，我国1996-1998年“绿箱”支出年均773亿元，“黄箱”支出年均290.26亿元，补贴总水平年均1063.26亿元，相对于农业生产总值的4.51%，而美国2001年农业补贴是970亿美元，农业生产总值是1940亿美元，补贴总量是农业生产总值的50%，世贸组织成员国的比例大多在5%-20%，我国与这些国家相差很远：就“黄箱”来看，1997年和1998年两年实际补贴规模占农业生产总值的比例是1.23%，按我国不超过8.5%的承诺，我国最高“黄箱”补贴规模是1741亿元，2003年不到300亿元，还有1400亿元的补贴空间。至于“蓝箱”政策是发达国家为了争取对农业补贴的机会而争取空间的产物，我国基本上还没有开展这项补贴。
在这种情况下，我国要特别抓紧已有的机会，充分利用和发挥WTO规定留给我国的空间，要做到这一点，不仅不能中断粮食直补政策，而且还要保持其稳定性，充分利用“绿箱”，尽量利用“黄箱”，扩大利用“蓝箱”。
（二）政策是应对“中等收入陷阱”的需要
从2005年开始我国人均GDP达到了1700美元左右，标志着我国从此由低收入国家走向中等收入国家。国际经验表明，在这个阶段，一方面人口增长相对较快，粮食需求逐步增加，同时农业科技水平还相对较低，农业基础设施还不够完善，粮食供给还没有得到彻底解决。同时由于工业化和城市化进程已经得到了较快的发展，城乡差距扩大，农业生产者收入较低和相对贫困的问题也逐渐暴露出来，致使经济发展出现停滞或下滑，这就是所谓的“中等收入陷阱”。为了避免陷入中等收入的陷阱，从农业发展方面来看，需要持续地增加粮食供给和提高农民收入。
