关于政府或有负债由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“政府负债”。
将或有负债的概念用于政府，是将政府作为一个经济主体来看待的，但政府又是一个公共主体，它与企业等一般经济主体有着本质上的区别。因而与企业或有负债相比，政府或有负债还有如下特点：
1．企业的或有负债是由企业的行为引起的，而政府的或有负债并不仅仅是政府行为引起的。政府是社会的管理者，也是公共风险的最终承担者，社会其他主体不能承担的风险最终会由政府来承担。如金融机构发生风险，一旦引起社会动荡，影响社会稳定，政府往往基于道义的责任或其他目的而出面救助。因而政府或有负债并不仅仅源于政府行为。
2．企业的或有负债是显性的，是企业承认的，并且可以估量。而政府的或有负债则有显性和隐性之分。显性或有负债是指政府对外担保等依照法律、法规必须履行的义务，一般是政府以条规形式加以承诺，在某些事件发生时必定会支出的项目。隐性或有负债则是指政府虽未公开承诺，但若事件发生，政府经过权衡得失或基于道义的责任，必须承担的支出。如金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口等。
3．对企业而言，或有负债转化为现实债务的因素是不可控的，企业无能为力。但对政府而言，由于政府是政策、规则的制定者和市场运行的裁判，政府可以在一定程度上通过相应的制度安排和经济政策的调整来规范自身行为，以及加强对其他市场主体行为的监管，以此管理、引导和控制或有负债的发生及转化。
4．从管理上讲，政府或有负债具有层次性。政府或有负债的层次性，源于国家统一领导与分级管理相结合的政权体制。由于实行分级管理，各级政府在管理自己的事务过程中就会形成自身的债权、债务关系。另一方面，在集中统一的政体下，上下级政府之间又隐含着一层法律上的担保关系，上一级政府不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾。当下级政府陷入债务危机时，上级政府必须给予救助，承担下一级政府的债务清偿责任。即下级政府的负债，包括直接负债与或有负债，都是上一级政府的或有负债。
政府或有负债的产生具有一定的客观必然性。政府作为公共风险的最终承担者，社会政治经济运行中的各类突发事件，最终往往需要政府来处理，形成政府的支出。这类事件的发生，或有负债的形成并不以政府的意志为转移。同时，政府作为社会管理者，不仅需要以预算、税收股资等手段来调节和优化资源配置，有时还需要以公债、担保、承诺、贴息等信用形式，按市场化原则实施对经济的宏观调控。这必然会形成大量的政府债务，包括直接债务，也包括或有债务。因此，政府或有负债也是市场经济条件下政府干预经济和体现政府宏观调控意图的一种手段。
二、地方政府或有负债的一般构成从法律性质来分析，地方政府或有负债可分为显性和隐性两大类。显性或有负债是指以法律、合约等形式加以明确记载和规定的、在某些事件发生时政府必定要支付的债务，政府对此承担直接的法律支付义务。隐性或有负债则是指未经法律确认，但某些事件一旦发生，政府会出于道义责任、公众期望以及政治压力而不得不去承担其他经济主体无法清偿的债务。对我国而言，政府或有负债是一个新的概念，对其基本构成还有不同看法。从对部分省市的调查来看，目前地方政府或有负债主要包括以下具体内容：
（一）显性或有负债。
1．地方企事业单位使用的外国政府贷款。目前，地方使用的外国政府贷款分为两种类型：一种是政府转贷和担保，即政府财政部门委托国内银行转贷给企业或项目单位，如果项目单位不能按时还款，国内银行又无力垫付，政府财政就要承担最终还款责任；另一种是国内银行经政府部门授权作为借款人，将贷款转贷给项目单位，银行对外作为债务人负责还款。由于主权外债是凭借国家信誉取得的，其借入、使用、偿还都与国家财政有密切联系，不论政府是否担保，一旦发生偿还困难，必须由地方政府偿还。
2．国债转贷资金。国债转贷资金是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方直接债务。由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的部分构成地方政府或有负债。
3．地方政府担保。主要是地方政府对企业事业单位融资提供各种形式的担保。此外，有些地方政府为了完成招商引资目标，承诺如果外资在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定的盈利率，且若干年后退还本金。这种政府承诺形成地方政府的或有负债。
4．核实的粮食企业亏损挂账。主要是指财政部门已核实承认的粮食企业亏损挂账。粮食企业亏损形成的原因十分复杂，既有政策性因素，也有企业经营方面的原因。粮食企业的政策性亏损虽然政策上应由财政进行补贴，是政府的直接债务，但大部分地区财政补贴不足，长期作挂账处理。而由于企业管理体制等方面原因造成的粮食企业经营性亏损更是长期得不到弥补，为保证粮食企业正常运行，不得不也采取财政贴息、挂账处理的办法。目前，在大部分地区这两种挂账并没有严格的分开。这部分亏损挂账仍属企业负债，如果未来企业经营好转，会逐步消化。如果企业自身不能消化，由于政府已经核实，意味着政府已承诺承担最终责任。因此这部分已经财政核实的亏损挂账划为政府显性或有负债。
5．公益性国有企业的救助。主要是城市公共交通、城市基础设施建设。供热、自来水等公益性国有企业的亏损。这些企业提供的产品介于公共产品和私人物品之间，其价格受政府控制。其能否正常运行，影响到千家万户的生活，甚至会影响到社会的安定。因而当其出现经营危机时，政府必须出面救助。
6．社会保障资金收支缺口。主要是指养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、下岗职工生活保障资金的收支缺口。一方面，由于这些基金由政府设立的机构负责运营，且其运营情况是否正常，养老保险金、失业保险金等能否按时发放，会影响社会的安定。如果出现收支缺口，政府应予以弥补。同时，相应的社会保障法规也明确规定以上资金收支出现缺口时，由同级财政补助，因而这些基金的收支缺口构成政府显性或有负债。
7．地方政府成立的为政府融资服务的金融公司的不良资产。20世纪90年代以来，为解决地方经济发展中资金需求问题，地方政府成立了一些信托投资公司，专门为政府融资服务。这些公司的不良资产属政府显性或有负债。
五、加强地方或有负债管理的思路与措施
（一）目标。
或有负债是客观存在的，随着改革的深入，各类经济风险的加大，作为公共风险的最后承担者，政府面临的风险会越来越多。同时，政府也会越来越多地利用担保、贴息等手段干预经济的运行，主动性的或有负债也会增加。总之，随着经济市场化程度的提高，政府或有负债的规模将会呈上升趋势。
因此，政府或有负债管理的目标并不是消灭或有负债，而是有效控制或有负债的规模，防范和化解由此带来的风险，把或有负债风险控制在可承受的范围之内，以保证财政的可持续性。
（三）具体措施。
1．明确风险责任。地方政府或有负债风险不断积聚和扩大与风险责任不清晰有密切关系。因此，一个重要的举措就是要依法明确和强化各级政府和各职能部门在或有债务形成中的责权利关系，通过程序化管理来明晰债权，量化责任，堵塞漏洞。首先，要理顺政府债务管理体制。凡属于政府性债务，必须由财政部门统一管理，彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。其次，应本着“谁借、谁还、谁受益”的原则，建立借、用、还相统一，责、权、利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。再次，要规范政府债务管理程序，完善政府担保法规，整顿政府担保行为，严格控制政府担保的范围和担保事项的决策权。今后凡是由政府或政府职能部11担保的债务，必须纳入政府财政计划。各级财政部门要切实履行职责，按照统一规范的原则，加大担保监管力度，并对政府担保项目实行从立项、计划、投资、评估到运营的全程管理，确保被担保人能按期偿还到期债务。最后，强化风险意识和风险责任，各级地方政府应当根据财政部的要求，按照债务余额的一定比例建立地方政府财政风险准备金，增强各级地方财政抵御风险的能力。
2．清理债权，重整债务，明确责任。当前，或有负债的存量消化和增量控制是各级政府应着力解决的一个重要问题。在消化存量方面，对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化，并通过债务重组、债务转换。债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能地降低地方财政或有债务的负担。对不合理的或有负债，应依法坚决取缔，并从制度上铲除不良或有负债产生的根源。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。
3．改革政府会计制度，编制政府债务预算。以收付实现制为核算基础的现行政府会计制度，仅仅反映了政府当年发生的收入和支出活动，还有大量的政府活动，如政府担保和承诺、政府或有负债等都没有在会计中记录和反映出来。这一方面造成政府会计信息的不完整，不能据此对政府的经济行为作出客观的绩效评价，另一方面，也使政府会计失去了及早鉴别和防范非正常支出，以及有效控制和降低财政风险的能力。因此，应改革现行政府会计的核算原则，由收付实现制变为权责发生制，以完整反映政府在一个财政年度内发生的全部收支活动，特别是政府资产和负债的变动情况。
同时，在编制现行年度预算之外，要单独编制一套反映政府或有负债及其风险的预算，公开计入和反映政府或有负债的规模和数量，设计精确反映政府财务状况、资产负债状况、现金流量状况的完整账户和财务报表，尤其是对地方政府为地方国有企业担保、地方金融机构的不良资产。社会保障基金缺口以及民间高息集资等能够导致地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。
4．建立政府财政（债务）风险的确认、评估、报告和信息披露制度。IMF在1998年颁布的《财政透明度章程》中，特别强调各国政府应建立财政风险的确认、评估、报告和披露制度，要充分意识到财政风险的存在，通过一定的制度安排及时确认和评估风险，在政府预算编制中要对引发财政风险的关键性预测假设的变动、政府的或有负债、特定支出承诺规模及其他不测事件引起的不确定性给予明确反映。为了尽快与国际接轨，切实提高我国财政运行的透明度，我们应尽早研究和建立我国对财政风险的确认、评估、量化、报告和信息披露制度。
为此，一要加快设计一套符合国际惯例的财政风险预警和评价指标体系，确认财政风险的客观存在。该体系应突出针对性、实用性、可比性和可操作性。二要建立政府或有负债评估机制，通过建立数据库管理信息系统和平衡协调机制来量化各种财政风险。三要建立政府或有负债信息披露制度，除了个别需要依法严格保密的数据之外，所有的政府债务信息都应该定期、定例、分类向社会各界公布。这一方面帮助政府清醒认识和准确把握财政经济形势，提高政府决策的科学性，另一方面也便于社会公众了解政府的活动范围和方向，了解政府或有债务的形成及化解对策，加强民主监督。
一、政府或有负债的含义
1、政府或有负债概念。政府或有负债是指在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算内，但一旦某一特定事件发生后会导致支付缺口，必然由政府承担一部分最后的偿还责任，从而有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务，其突出特点是“条件下”和“不确定性”。政府或有负债概念的提出突破了传统政府负债的内涵和外延，实现了政府从仅仅注重确定性负债转向对确定性和不确定性负债并重的负债管理理念的飞跃，也使得我们在控制政府债务和减少财政风险的过程中更具前瞻性。因此研究政府的或有负债具有很强的现实意义。
2、政府或有负债基本特征。
（1）政府或有负债具有不确定性。
（2）政府或有负债与政府的主观评价有关。
（3）政府或有负债从管理上讲具有层次性。我国政府实行分级管理，各级政府在管理自己的事务过程中就会形成自身的债权债务关系。另一方面，国家主权是唯一的，所以上下级政府之间又隐含着一层法律上的担保关系，即下一级政府的所有负债都是上一级政府的或有负债。
（4）政府或有负债的产生具有一定的客观必然性。政府作为公共风险的最终承担者，最终往往需要处理社会政治经济运行中的各类突发事件，从而形成政府支出。这类或有负债的形成并不以政府的意志为转移。
三、政府或有负债的形成1、政府或有负债产生的客观原因：
公共风险。现代社会是一个充满风险的社会，个人、企业、政府每天都面临着各种各样的风险。一般来说，根据风险的属性及其化解、防范的方式，可以把风险分为两类：私人风险和公共风险。通常，私人风险的分散、转移和防范是通过市场机制来实现的。公共风险如通货膨胀、金融动荡和突发性公共事务等由于个人和企业这些微观私人主体的能力有限而无法承担，因此必须通过国家来承担公共风险成本。
2、政府或有负债产生的制度基础：收付实现制。就政府或有负债的控制而言，收付实现制存在着三个主要缺陷：一是财政预算的时间跨度太短，以至于无法考虑政府由于建立养老金制度和其他福利计划、发放贷款或为贷款提供担保以及对企业承诺补贴而引发的或有负债及其风险。二是传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的财政成本。三是会导致低估当期的财政支出，虚增可供支配的财力资源，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费，造成会计信息不实等现象出现。这三个缺陷一方面使得政府对自身行为所造成的财政成本缺少预见性，另一方面也使得政府在不违背预算平衡的基础上造成政府或有负债的积累。
3、政府或有负债产生的主观原因：机会主义。现实中政府作为一个经济人，也有自己独立的经济利益，故在政府行为特别是财政调整过程中也经常采取机会主义行为，但这种机会主义行为常常被人们所忽略。
四、政府或有负债风险防范
通过以上分析，我们明晰了政府或有负债产生的原因,故也要集中在上述方面进行控制和防范。
第一，对于公共风险，关键是转变政府职能，提高经济实力，增加抵御公共风险的能力。按照公共财政的基本要求, 调整财政支出结构，建立公共财政支出框架。同时，还要建立健全公共风险和突发事件的预警机制。
第二，对于收付实现制的预算编制，要将或有负债也纳入预算会计核算和监督的范围之内。对预算会计主体所从事的任何一项导致或有负债产生的活动，都要做出解释性说明并对所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。同
时，借鉴O E C D 等发达国家所实施的权责发生制的预算编制方法，从预算制度上杜绝政府所采取的机会主义行为。
第三, 对于政府的机会主义行为，我们要加强制度建设，用制度来约束政府的财政机会主义行为。要在公共项目决策和建设中广泛听取多方面意见和建议，并加强人们对决策执行的监督；另外，提高财政透明度，这不仅会对政府增加来自社会公众的无形压力或监督，还会逐步提高民主理财的意识, 激发社会公众的参与热情，有效防止政府财政机会主义行为。
完善财务披露
我国应该完善或有债务的评估和披露,提高或有债务的信息披露程度有助于提高政府的财政透明度和政府对或有债务风险的管理水平。在条件允许的情况下,可以编制专门的或有债务预算,或公布后或有债务报告,其内容应列示目政府或有债务的具体项目和测算的金额等,主要是指可量化的或有债务。在披露财政状况时,应采用权责发生制的会计制度和使用风险度量方法对风险进行评估。权责发生制原则能使潜在地方财政成本和政府隐性补贴显性化,通过把预算外担保和承诺编入预算,政府能得长期成本、担保的收益等指标,从而提高公共资金的使用效率。同时,财政状况的公开能使公众充分监督财政业绩,掌握预算外积累的财政风险。这样,反过来间接地提高了预算质量,减少财政风险。在编制现行年度预算之外,要单独编制一套反映政府或有负债及其风险的预算,公开记入和反映政府或有负债的规模和数量,设计精确反映政府财务状况、资产负债状况、现金流量状况的完整账户和财务报表,尤其是对地方政府为地方国有企业担保、地方金融机构的不良资产、社会保障基金缺口以及民间高息集资等能够导致地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。
