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论文提要
实行省直管县财政改革是行政体制改革的重要内容。本文以济宁市为例，通过总结自2009年以来山东省直管县财政体制改革试点情况和取得的成效，分析在改革中存在的行政体制和财政体制不协调、事权和财力不匹配、省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益、“直管”模式消弱了省级财政监管力度等问题，借鉴外省在省直管县财政体制改革的经验，分析了省直管县的可行性，并就推进改革提出了财权改革应与其他改革同步推进、理顺省、市两级政府间的支出关系、建立完善激励性奖励政策、加强省级调控能力等对策和建议。
关键词：财政 省直管县 财政体制
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目录
论文提要.................................................................................................................1
一、山东省省直管县财政改革试点情况...........................................................1
（一）改革的主要内容...............................................................................1
（二）改革取得的成效...............................................................................2
二、省直管县财政改革试点中存在的问题和矛盾..........................................4
（一）行政体制和财政体制不协调............................................................4
（二）事权和财力不匹配.............................................................................5
（三）省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益......................5
（四）“直管”模式消弱了省级财政监管力度.......................................6
（五）“直管”模式消弱了省级财政监管力度.......................................6
三、外省推进省直管县财政体制改革的经验...................................................7
（一）统一划分财政收支.............................................................................7
（二）改革财政预决算制度........................................................................8
（三）改革财政往来管理制度....................................................................8
（四）改革财政分配制度.............................................................................8
四、推进省直管县财政体制改革的对策建议...................................................9
（一）可行性分析.........................................................................................9
（二）对策和建议.......................................................................................10 参 考 文 献.........................................................................................................12
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十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。实施省直管县财政改革是推进省直接管理县（市）改革的重要环节。2009年，财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号），明确提出2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；当年，山东省也出台《山东省人民政府关于实行省直接管理县市财政体制改革试点的通知》，从2009年起实行省直接管理县市财政体制改革试点，全省共选定20个试点县（市），我市的泗水县、金乡县纳入了试点范围。虽然目前财政部提出的工作目标没有完成，但可以预见，随着改革力度逐步加大，我省将和全国其他省份一样，将会全面推广省直管县财政体制。本文以济宁市为例，总结省直管县财政改革试点情况，分析存在的问题和矛盾，并就推进省直管县的可行性和措施进行了一些探索。
一、山东省省直管县财政改革试点情况
（一）改革的主要内容
省直管县改革，是指将省、市、县行政管理关系由“省-市-县”三级管理转变为“省-市、省-县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市-市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直接管理县财政改革的主要内容是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。
山东省改革试点的主要内容是：一是调整财政收入体制。按照收入属地划分原则，现行分税制体制规定的中央和省级收入分享范围和比例不变，设区市不再参与分享试点县的税收收入和各项非税收入，包括市级在试点县市境内保留企业的收入。对市级因承担部分工作职能，需要分享的中共济宁市委党校中青年干部培训班毕业论文
1．促进了省直管县经济社会的快速发展。2012年，我市泗水、金乡两县实现地区生产总值257亿元，比上年增加28.8亿元，分别增长12.1％、12.6％。在经济发展的基础上，省直管县地方财政实现了持续高幅的增收，2012年两县公共财政预算收入实现12.1亿元，比上年增长32.2％，是2008年2.8倍，年均递增28.9％、高于同期全市平均增幅9.2个百分点，其中金乡县连续三年增幅居全市第一位。
2．增强了县级财政基本保障能力。实施省直管县财政体制改革后，省对直管县专项转移支付和财力性转移支付力度明显加大，同时市财政也对直管县财政从资金上给予支持和帮助，省、市两级的共同支持，使得直管县财力大幅增加，财政保障能力明显改善，县乡财政困难得到有效缓解。2012年，两县上级补助收入23.7亿元，占其公共财政预算支出的67.4％，其中：一般转移支付补助收入12.89亿元，较上年增长13.3％，比2008年年均增长23％，其增幅远高于其他非省直管县市和区；两县人均总财力达到了7.2万元/人，为2008年的2.3倍；两县公共财政预算支出35.2亿元，是2008年的2.7倍，其中：农业、教育、社会保障和医疗卫生等涉及民生的重点支出25亿元，是2008年的3.1倍；2012年两县行政事业单位在职人员平均工资，相比2008年人均每月提高了1200多元。这些数据的变化，有力地印证了省直管县财政体制改革所带来的成效，使省直管县的广大人民群众实实在在享受了改革的成果。同时，省财政对直管县的财力倾斜，从我市目前情况来看，减轻了市级财政的帮扶压力，相应也增强了市本级财政的调控能力。
3．提高了财政管理效率和水平。实行省直管县体制后，减少了财政管理级次，缩简了资金拨付环节，降低了行政成本。资金调度和专项资金拨
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实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是实行省直管县财政体制改革后值得研究的重要问题。
（二）事权和财力不匹配。
省直管县财政体制改革虽然简化了财政层级，但受宏观条件的制约，各级政府事权和支出责任划分不清晰、不规范，造成省、市、县三级政府间的财力与事权不对称，影响了改革的顺利推进。一是在财政体制方面。实行省直管县后，按照改革要求，市级不能再从省直管县财力分享收入，但对省直管县承担的事权却没有相应减少，还需进一步加大对县级的补助力度，保证在教育、社会保障、医疗改革、城乡交通、新农村建设等方面对县级的资金补助，致使市级财力与事权的不对称加大，原本靠统筹县市财力来安排的全市性事务支出，资金缺口只能依靠市级自身来解决，导致市级负担增加，影响了市级政府的运行与发展。二是在产业结构布局调整和财源建设方面。为进一步推进转方式调结构，促进财源建设，市级政府则是从全市和全局出发，制定实施产业结构布局调整、“退城进园”等系列政策措施，以实现市域内各项产业统筹协调发展。但根据省直管县财政收入划分规定，市级不再参与分享设在直管县境内市级企业（包括迁移企业）的收入，这不仅使市级利益得不到保障，还会影响市级统筹布局支持县域经济发展的积极性，降低其在县域经济发展中的统筹力。三是在财政资金项目申报方面。省直管县改革后，省直管县可以分别向省级和市级申报财政资金项目。由于省、市级财政之间缺乏对项目审核信息的沟通，将会存在省直管县以同一项目同时向省、市两级争取资金补助的问题，造成资金安排重复，影响财政资金效益的发挥。
（三）省对直管县部分资金分配侵占了市级的既得利益。
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在财政结算方面，按改革试点的有关政策，对直管县专款补助等，省、市均需分别下达，分别记账，年终共同确认并清算，与改革前相比，部分工作重复劳动，加大了工作量。
三、外省推进省直管县财政体制改革的经验
近年来，浙江、吉林、四川、福建等省份率先开展省直管县改革，将一部分归属于市级的经济管理权限和社会管理权限直接赋予县市，推动县域经济发展取得显著成效。综合起来，主要成功经验有以下几个方面：
（一）统一划分财政收支。
一是统一划分收入。各地的一般做法是，除省级收入外，市级与县级财政收入，按属地原则统一划分，市、县间原集中或分享收入的政策规定予以取消，基数由市、县双方财政部门商定划转。如浙江省财政与市、县之间实行分税、分享：即省级财政收入只保留全省电力企业缴纳的增值税地方部分、企业所得税地方部分，金融保险交纳营业税、企业所得税地方部分，全省储蓄存款利息个人所得税地方部分，省级各项非税收入。其余为市县财政收入。福建省2002年结合企业所得税分享改革，对财政体制进行了微调，实行县（市）地方级财政收入增量全留的政策，省级固定收入只保留金融保险及高速公路（运营）企业营业税、利息所得税、部分重点企业及中央下划总分机构企业所得税、省直征契税、各项非税收入，大大增强了市县财政实力。
二是统一划分支出。按照“一级政府、一级事权、一级财政”的原则，明确市级与县级财政支出责任。各市县应负责本级与其事权相匹配的财政支出，市不能要求县分担应属于市事权范围内的支出责任。
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激励市级财政支持县（市）的积极性，凡市级财政增加对县（市）财力性补助的，按增加额的20%奖励市级财政。按照财力与事权对等的要求，今后省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金，对县出台增支政策的要相应安排补助资金。
四、推进省直管县财政体制改革的对策建议
（一）可行性分析
一是县域经济的跨越发展，需要继续推行省直管县财政改革。由于我市县域间自然资源、经济基础、区位条件等差异，区域发展不平衡状况比较突出，基本公共服务水平差异较大，部分县乡财政较为困难，“保工资、保运转、保民生”负担较重。尤其是6个财政困难县，产业结构单一，产业布局不合理，长期以来一直是“农业大县、工业小县、财政弱县”，而我市中心区域经济实力不强，自身发展建设任务较重，难以完全满足困难县发展的实际需要。推行省直管县财政管理体制，可以加大省级财政宏观调控力度，实现对市、县发展的分类指导，对协调资源分配关系，保护县级利益，增强县域自我发展能力，具有重要的推动作用。
二是推动区域经济协调发展需要适时推行省直管县财政改革。统筹区域经济协调发展是实现科学发展、跨越发展的前提，重点在县（市），焦点在农村。在当前的市县管理体制下，农村要为中心城市的发展做出牺牲，县级经济收入受到市级限制。一方面市级集中力量快速发展，对周边县域社会资本、人力资源的吸引力逐渐加大；另一方面县级资本资源流失，基础设施、医疗卫生、科教文卫等方面与市级的差距越拉越大。推行省直接对县的财政管理体制，有利于解决财政收入分享层次多的弊端，壮
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步理清省县和市县之间的关系,更好发挥县级政府在统筹城乡发展的积极作用。
三是理顺省、市两级政府间的支出关系，明确划分省与市对直管县的职责范围。对公共安全、教育、卫生等公共服务的支出项目，由省级财政主要承担，减少或取消直管县配套资金；对涉及区域内重点项目建设、水利建设、环保等影响全市的区域性事务，仍由市级统一调配，省财政可给予相应财力和适当补助；对县域范围内的事权，市级财政应逐步退出：对有利于省、市、县三级共同取得经济效益的支出项目，由省、市、县根据实际情况，按比例分别承担。
四是建立完善激励性奖励政策。由于实行省直管县后将使市级财力增长受到限制，建议在推行改革过程中设立激励性奖励政策，对顺利完成省直管县改革的市，以改革前从各县分享收入比例为基数，视工作开展情况在一定期间内给予一定比例的返还性奖励。同时，为了激励市级财政支持省直管县（市）发展的积极性，适当提高补助奖励标准，可参照外省经验，对市级财政增加对省直管县（市）财力性补助的，按增加额的20%-30%给予奖励。
五是加强省级调控能力。未实行省直管县前，市级可以利用转移支付手段，将财政强县资源向财政困难县转移，以帮助困难县发展。实行省直管县后，建议省财政根据各县经济发展情况和实际财力情况，可适当集中部分强县（市）的财力，充分发挥省级财政统筹调控能力，加大对困难市县的转移支付力度，促进全省县域经济均衡协调发展。
