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针对海关查验中的行政复议相关问题的若干思考
【内容提要】目前，海关主要的行政复议案件类型为纳税争议、行政处罚和行政强制措施，纳税争议又是这三种类型中最多的，而海关货物查验是海关监管链上唯一的货物流、单证流及信息流交汇点，它既能验证风险、审单、审价等海关前期管理的准确性，又能验证企业进出口申报行为的真实性，是海关执法的着力点和综合体现，本文将对实际查验工作中可能遇到的行政复议情况进行分析，并提出若干思考与建议。【关键字】 查验
行政复议
若干思考
公民、法人或者其他组织认为海关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向海关提出行政复议申请，根据海关总署政策法规司的统计，2010年全国海关共收到行政复议申请290件，决定受理271件，在案件类型的分布上，纳税争议、行政处罚和行政强制措施仍然是最主要的行政复议案件类型。其中纳税争议案件发案数量为217件，占总受理案件的80.07%之多。虽然纳税争议不但包括整个查验过程，也包括减免税、滞纳金等其他一切涉及税款征收的行政行为，但是海关货物查验是海关监管链上唯一的货物流、单证流及信息流交汇点，它既能验证风险、审单、审价等海关前期管理的准确性，又能验证企业进出口申报行为的真实性，是海关执法的着力点和综合体现，因此海关查验在整个海关监控中起着基础性的作用。查验的整个过程与结果，不仅影响到货物的直接定性，而且由于所遇到的商品、情况复杂，是较容易引起行政复议的地方。
海关查验中行政复议若干问题
一、时效认定问题。申请时效系对行政复议申请权的一主要限制。其设定一方面使权利有利于复议机关收集证据和及时准确地审理，另一方面行为长期处于可受追诉的不确定状态，有利于社会秩序的稳定。行为长期处于可受追诉的不确定状态，有利于社会秩序的稳定。《中华人民共和国行政复议法》中规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”在海关实际查验工作中，虽然查验关员会出具查验过程记录报告，让货主及其代理人确认，但是查验的很多行政行为并不仅仅在给出查验报告时做出，比如入库，归类的认定等等，具体的查验时间与做出结论的时间往往也不一定相同，而且查验关员大多需要通过报关员与货主沟通，过程中的时间点具有较大的不确定性，那么相对人对于行政复议的60天的时间界定也就有了很大的争议。
二、归类问题。海关负有依法审核归类的职责。《关税条例》、《海关进出口货物征税管理办法》、《海关进出口货物商品归类管理规定》规定：海关应当依法审核确定货物的商品归类，发现有误的，应当按照商品归类的有关原则和规定重新审核确定。但是由于商品归类的复杂性，海关一线关员面对的商品种类复杂，加之口岸业务量大，监管资源相对不足，要求海关在通关环节有限的时间里进行实质性审核，是不现实的，因此，《海关进出口货物征税管理办法》赋予了海关具有事后复核和处理的权力。但这属于原则性规定，缺乏具体操作程序和具体责任划分的细化规定。比如，某票货物海关经查验直接放行，但是经过事后稽查发现其归类错误，需要补税或承担相应的责任，这时相对人往往反应较强烈，相对人会认为海关之前放行时对归类的审核是一种责任担保，或者认为至少海关也负有一定的责任，成为相对人要求减轻甚至免除责任的理由，若相对人提出行政诉讼，由于《海关进出口货物征税管理办法》因属于总署规章，不是法院审理的依据，那么海关将有可能面临承担部分责任风险。而且海关对于疑难货物的归类认定需要层层上报，裁定时间过长，但当归类裁定下来时，货物的滞箱费，外商收货期延误等一系列问题也容易让相对人提出行政复议。
三、送检化验。海关在对进出口货物的属性、成份、含量、结构、品质、规格等无法确认的，可以取样送检。但是，海关同时对相同企业进出口的相同商品，已实施化验且化验结论与申报情况相符的，原则上在半年以内不再实施基于相同送验目的的化验，而是直接采用前次的鉴定结果和归类依据。虽然这种做法有利于减轻海关及化验部门的工作压力，也利于企业的正常经营运作，但一旦进入复议，海关在商品的定性等事实证据方面的欠缺将使海关陷入举证不能的尴尬局面，从而导致海关对案件事实的认定不准确。
而在程序上，海关化验大致分为取样、送样、化验鉴定三个环节，目前只有在取样环节，海关会要求相对人或其代理人在场并签名确认，但是在将样品送交化验鉴定部门以及整个样品的鉴定对相对人来说是一无所知的，一旦海关的鉴定结论对相对人不利或相对人通过第三方对商品做出与海关不同结论时，而一旦海关在整个送样过程中又存在程序的疏漏或违法情事，海关化验鉴定的效力便会受到质疑。
海关对已实施取样送检但尚未得出化验结论的货物，相对人可以申请担保放行，但是如果鉴定结论对相对人不利时，相对人若以保存，运输等方面因素对送检样品与货物报关时状态的一致性提出质疑时，海关也难以拿出有利的证据证明自己化验结果真实反映出所有进出货物的特性。或者相对人表示所报商品实际有几种规格，化验结果只能反映部分事实，这时由于货物已经担保放行，那么海关也很难去验证相对人所诉情况。
四，第三方部门认定问题。由于职责设置，专业区分不同，部分的商品认证需要第三方部门鉴定。目前在宁波海关关区内也经常出现，比如仿真枪鉴定需地方公安机关，文物的鉴定需浙江省文物鉴定委员会等。然后海关根据第三方部门的鉴定结果对相对人的商品进行认定，并由此带来相关的处罚，若相对人对海关提出行政复议，则有可能得向第三方行政机关先做鉴定结果的行政复议，然后再向海关进行复议，由于部门之间不同的业务操作以及不同部门之间的沟通，甚至部分部门与海关并也不在同一区域，那么从最初的商品鉴定到最后的行政复议，相对人有可能花费漫长的时间以及巨大的精力，这样也就体现不出行政复议相较行政诉讼高效与便捷的本质，也无法保障相对人的合法权益。
相关思考
一、具体细化海关行政复议时间点的计算，建立完善的告知制度。将可能会针对遇到的行政复议常见的几种情形予以规范细化，并通过媒体宣传等方式公布，若仅仅对于复议时间无法确定的，宜于放宽受理条件，先进入审理程序，经审理再做出正确的实体性或程序性处理，因为行政复议仅为一种准司法制度，较行政诉讼应体现更强的“高效、便民”的特征，对于海关查验中的部分抽象行政行为也可以纳入行政复议的范围中，扩大行政复议的范围。
二、完善海关具体业务相关立法建设。根据《中华人民共和国海关行政复议办法》规定，隶属海关是不能制定规范性文件的，如需在某个隶属海关实施某方面专门的管理规定，应当根据海关总署的立法事权的划分，但是隶属海关对个案的执法往往并不统一，单就商品归类来说，同种货物在不同的关区经常有不同的归类，因此应积极推动海关总署加强业务立法建设，通过立法明确规定业务疑问处理的外部作业流程，明确规定海关各环节相关部门、相对人等的责任，明确程序性审查和实质性审查的标准、时限和程序。对于业务执法不统一等造成的纳税争议应加大对当事人主观过错和主观故意证据调查力度。
三、完善听证制度。现海关行政复议机关是作为被申请人的上级机关，因此其审理案件时的独立性和超脱性受到质疑；而且在海关执法过程中涉及多个部门之间的多个行政行为若进行不同的行政复议，则无法体现出行政复议的高效与便捷，也限制了行政复议维权、监督和保障作用的充分发挥，而且行政复议以书面审查为原则，大部分案件的证据难以获得质证的机会。而听证制度则公开为当事人双方乃至公众监督行政复议过程提供了可能，部分弥补了复议机关独立公正性不足的缺陷，听证中双方当事人的相互辩论和证据质证，使案件事实更趋真实可靠，复议决定更趋公正、合理，针对某一行为涉及多个部门，共同举行听证，也可以提高海关执法透明度。听证告知作为听证制度中的重要组成部分，也有效弥补了行政复议中复议时效的问题，使行政相对人在法定条件下得以主动参与到复议程序中来。
四、积极应对司法监督。违反规范性文件是行政违法的一种主要形式，所不同的是规范性文件的违法比起具体行政行为的违法所造成的社会危害要大得多。但是规范性文件行政复议应当是一种行政救济，即通过复议机关对违法、不当的行政管理规范性文件进行救济使其不再发生法律效力而侵害行政相对人的合法权益。而积极应对法院的司法监督，则可以避免因法院不能审查抽象行政行为而带来的弊端，进一步加强海关规范性文件的制定管理，进一步发挥海关行政复议应诉工作的监督作用，注重发现和纠正执法失误，要建立海关执法过错纠正制度。通过完善立法带动规范执法，从完善立法的源头全面提高行政执法水平，则可及早化解行政复议的风险。
