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地方政府购买公共服务的风险及其防控
邱逸峰
（常州刘国钧高等职业技术学校 江苏常州 213025）
[摘 要]
政府购买公共服务通过将公共服务市场化来引入竞争机制，具有降低成本、提高绩效的作用，我国各级地方政府近年来为贯彻转变政府职能、建设服务型政府的理念，以及为满足社会公众不断增长的需求，提供更加有效的公共服务，陆续尝试在教育、养老、就业等领域购买公共服务，取得了显著成效。然而，作为政府治理变革中的新兴事物，购买公共服务在我国目前仍处于探索阶段，其中蕴含着公共服务性质异化、效率不高以及监督乏力等风险，亟需建立相应的防控机制，力求有效规避其不确定性，实现地方政府购买公共服务在我国的健康发展。
[关键词] 政府购买公共服务 风险 防控
政府无疑是社会中最大的公共组织，其除负有价值导向、安全保卫、维持秩序的责任外，还肩负了政治统治、经济管理、社会协调的社会寄托。政府具有公共属性，其职能是为公众服务，涵盖了社会公众生活的全方位，并且随着社会的改变不断适应与发展。这就决定了政府须为公众福利提供方便，创造条件，甚至通过直接提供公共物品提高公众的生活水平。完善的公共服务既是现代社会的重要标志之一，也是政府的核心职能之一，经济社会越发展，公共服务职能的重要性就越突出。一个国家或地区能否国泰民安、社会和谐，很大程度上取决于政府公共服务的有效性。
一、什么是政府购买公共服务
随着社会的发展，社会公众对公共服务的需求不断增加，而政府受自身财力及能力的限制，已经无法单独承担提供充足且优质的公共服务的责任，为了更好地满足社会公众日益增长的社会公共需求，证明自身存在的价值及合法性，政府出资购买公共服务的做法应运而生。其具体表现，即通过财政性资金的转移支付方式，将原由政府直接提供的公共服务通过立项招标、签订购买合同等形式，将 1 其部分委托给社会上有资质的社会组织来提供，政府则根据社会组织提供公共服务的质量和数量支付一定的费用。有学者曾为其下了定义：所谓公共服务购买，就是把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司、非政府组织或者其他社会法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本一效益”最优方式为公民提供公共服务，政府则承
1担财政资金筹措、业务监督以及绩效考评的责任。简言之，就是政府支付费用、社会组织承担服务供给，通过合同管理等方式实现政府与社会组织合作的机制。政府购买公共服务范围和供给水平由国家总体经济发展水平和人民对公共服务需要共同决定。一般而言其范围涉及教育、公共医疗卫生服务、养老服务、残障服务、社区服务、文化与传统保护、就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决等。公共服务供应商可以是企业也可以是以慈善机构为代表的非营利性组织和事业单位等。
二、政府购买公共服务的意义
我国正处在经济高速增长和社会急剧转型期，推进这一政府治理方式具有重要意义。
1、促进政府职能由生产建设型向公共服务及社会管理型转变。
“现代政府的实质是服务型政府，政府的职能是公共服务和社会管理。政府存在价值与合法性需要优质的公共服务来实现。”2政府的职能是公共服务，在西方社会已成共识，但在中国长期的计划经济思维中，政府的主要职能长期被定位为经济建设，即直接从事经济生产和创造产值。“发展是执政兴国的第一要务”、“发展是硬道理”、“以经济建设为中心”等提法多少含有这层意思。然而，这些提法并不意味着执政党和政府须亲临市场一线。1995年，上海浦东新区兴建罗山市民体闲中心，通过协商，委托上海基督教青年会对休闲中心进行管理以提高体闲中心的管理效率，改变了传统的社区管理模式。这是我国内地地方政府购买公共服务的首次实践性活动。此后，各地方政府陆续进行了公共服务购买探索实践，政府购买公共服务的范围逐渐扩大到居民养老、残疾人康复、城镇医疗、社区服务、社会就业等诸多领域。以上事实说明，政府特别是地方政府，对于公共 12唐海歌.政府购买公共服务风险及其防范[J].合作经济与科技，2013（11）下：98 李军鹏.公共服务型政府[M].北京大学出版社，2004：63-66 事务并不一定要“大包大揽”，应该从直接干预经济运行、追求GDP转向营造良好的市场环境和制度环境，而不是直接参与资源配置。密尔说：“一旦政府不去促进个人和团体的活动和力量，却以它自己的活动取而代之时；一旦政府不是为他们提供信息、建议，有时也予以指责，而是让他们戴着枷锁工作，或是叫他们站到一边而自己越厨代庖他们工作时，祸害就开始发生了。……为了让机器更平稳运转而宁肯消除其活的动力，其结果终将使它毫无用处可言。”3，因此，在某些领域政府实在没有必要既当运动员，又当裁判员。
2、弥补政府供给能力不足，提升公共服务质量，提高公共财政资金使用效率。
与企业和社会组织相比，因专业性不强且缺少有力竞争，政府自身提供的公共服务少有多样化和差异化的特征，且通常成本高质量差。所以，国外学术界在进行当代新公共服务研究中，都强调打破过去政府单一垄断的局面，将竞争机制引入到公共服务供给中，其中合同外包最为常见。美国学者萨瓦斯就认为，合同外包制既能提高公共服务供给效率又能降低生产成本，同时具有操作透明的特性。合同外包的正确实施可以引入竞争并且形成制度化，刺激公共服务承接者提高服务绩效。4因此，政府购买公共服务可以重新界定政府、市场、个人在公共服务领域的地位和作用，以公众需求为公共服务导向，引入企业绩效管理方式，从而提供更优的公共服务供给。
三、目前地方政府购买公共服务面临哪些风险
近年来，我国在增强政府社会管理和公共服务职能、改革行政管理体制等方面取得了一定成效，特别是一些地方政府通过制度创新推动资源优化配置，提高了公共服务和行政效能。但必须看到，与人民群众的需求、完善社会主义市场经济体制的改革目标、加强党的执政能力建设以及构建和谐社会的要求相比，政府公共服务仍面临一些风险。
1、社会组织自身的缺陷可能导致公共服务性质的异化。
在现实工作中，一些地方政府抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性，加剧了上学难、34约翰•密尔.论自由[M].顾肃译.南京：译林出版社，2010：120 E•S•萨瓦斯.民营化与公私部门的伙什关系[M].周志忍译.北京：中国人民大学出版社，2002：70 看病难、住房难、养老难等一系列社会问题。除去公共服务支出比重较低的因素，另外一个值得重视的因素就是社会组织功能的异化。一般来说，社会组织具有以下特征：“不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其行动不是追求剩余利润的分配，而是为了完成其特定使命。”5一部分社会组织为了迎合政府“经济至上”的需求，改变了价值理念，功利性凸显，而志愿性消减。另外一种情形则更为常见。历史上很多社会组织是从行政机关分化出来，其本身就是政府隶属或延伸、分流的部分，缺乏主体独立性，行政色彩明显，因此难以保证其与政府对等谈判及在合同拟定中讨价还价。这种“半官方”或“隐形官方”性质的社会组织往往专业资质不足、服务能力偏低，降低了政府购买服务成功的可能性。正如萨拉蒙所言：“它们（社会组织）都处于失去与公众接触基础的高度危险境况中，许多组织长期以来己经转变为官僚机构，看来与政府机构6没有什么区别”。事实上，现实中一直存在着公共服务购买对象范围狭窄的问题，一些地方政府部门对于公共服务的提供都采取行政命令方式，直接委托隶属的非营利组织承接公共服务，公共服务市场开放程度不够，社会组织难以参与公共服务供给。
2、地方政府职能扩张冲动及职能界限模糊降低了公共服务效率。
新公共管理理论认为，公共服务的提供者和生产者不应该是同一个主体，公共服务提供或安排与服务的生产之间的区别日益重要，7据此，政府的职能应定义为“掌舵而非划桨”，其主要责任是制定政策和规范标准，具体实施部分应交给市场来成，这才是服务型政府的应有之举。但现实中，一些地方政府受计划经济下传统思维定势的影响，对于自身角色的定位仍不够清晰，不能有效压抑职能扩张的冲动，政府垄断现象依然存在，一定程度上限制了提供公共服务的多元主体发展，不利于优质公共服务的供给。此外，一些地方政府对哪些服务必须购买，而哪些又是非必须的，并没有明确的定义，从而在现实中导致地方政府在向社会组织购买服务时不但支付了应该支付的费用，还有可能支付不该支付的费用，进而形成政府履行职能时新的“缺位”和“越位”。
56王浦动，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社，2012：54 萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门的视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002：178 7Vincent Ostrom, Charles Tiebout, and Robert Warren.The Organization of Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry.American Political Science Review,1961,(4):155-157
3、缺乏有效监督扩大了权力寻租的可能，导致公共服务失范。
政府向社会组织购买公共服务的评价体系主要包括两方面内容：一是评价公共服务的效率，二是评价公共服务的效果。在实际运用过程中，政府与公共服务承接者虽然签订了合同，但是在履行时因缺乏科学的评价体系与强有力的监督体系对其进行监管，政府很难做到同步监督和有效评价。加上现有制度将监管权分散到了各个不同的主管部门，而这些主管部门又与社会组织有着密切的利益关系，更使得政府对公共服务的监管显得苍白无力。
寻求利益最大化是每个营利组织决策的出发点，其往往会因为利益而忽视公共责任和公共利益。政府将市场引入公共服务的提供，并不一定带来腐败问题，但是在政府与私人合作的过程中必然会增加腐败的机会。8私人与官员的勾结必然会导致公共服务价格的上升，最终使消费公共服务的社会公众蒙受利益损失。由于缺乏有效的外部监督、约束和制衡，地方政府若仅关注利用市场介入解决财政和投资问题，则在自利性驱动下，有可能出现决策者根据自己的偏好选择产品，化公为私，进而催生“权力寻租”。寻租是“非生产性的追求经济利益的活动，是那些为维护既得经济利益和对既得经济利益进行再分配的非生产性活动”9，正是这些不合理的“自授权”审批和收费项目，导致了公共服务不规范，偏离了公共服务的既定目标，扭曲了公共服务的初衷，一旦形成，则在损害公正的同时也浪费了社会资源，如不加以防控，易导致公共服务提供机构的利益集团化、刚性化，偏离执政为民的宗旨，更会损害到政府的公信力。
四、地方政府购买公共服务风险的防控建议
针对地方政府购买公共服务存在的上述风险，地方政府应在思想上加以重视，决策时重点考虑，行动时加强监管，制度上形成框架，树立服务型政府的理念，把政府购买公共服务纳入法制化、规范化轨道，建立全面的信息公开制度和多元监督评价机制，加强购买绩效评估、提升社会组织承接服务能力，综合防范政府购买公共服务的各类风险。
1、树立地方政府公共服务性政府的施政观念。
一些地方政府部门及其工作人员自我意识突出追求个人发展，公共服务观念 89王洁.政府购买服务——现代政府公共职能的延伸[J].中国政府采购，2011，（4）：19 周云波.寻租理论与我国体制转轨过程中的非法寻租问题[J].南开经济研究，2004（3）：26 及管理理念与公共服务的要求不符，其提供的公共服务事项相当一部分属于假公开、走形式，尤以行政审批、行政收费为甚，10这种局面必须扭转。生活水平的提高要求政府部门提供更多更优质的公共服务来满足社会大众越来越高的需求，过去那种政府作为公共服务单一供给者兼生产者的模式己不能适应现代社会公共服务需求的发展，政府必须明确自身职能定位，在公共服务供给方面分权、分工，将政府部门工作重心转移到了解公众需求、制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理等方面，如此方能使大众公共服务需求得到最大满足。目前我国公共服务发展整体不平衡、效率低下等问题主要表现在公共服务成本投入增长速度低于财政支出的增长速度，政府公共服务注重投入而不重产出，公共服务供给效率低下，政府基本公共服务整体属于投入型而不是效率型。11地方政府作为公共服务的提供者和监管者，只有树立正确的服务观念，才能促进公共服务市场化，提高政府公共服务效率，加快公共服务型政府的建设。
2、建立健全地方政府购买公共服务法律体系。
根据依法治国原则，政府一切行为都应在法律许可范围内。法律缺位不利于政府购买公共服务风险的防控，政府为向公众提供完善的公共服务而向社会组织购买这一行为也应有完整的法律体系作保障，否则，政府行为就失去了正当性。但令人遗憾的是，由于政府购买公共服务在法律中仍未得到明确的确认，各地政府在履行公共服务职能的时候只能依靠自行出台的一系列规范性文件。
我国《政府采购法》规定了作为政府采购供应商的营利组织的资质，却将非营利组织排除在外，可由于公共服务的非竞争性、非排他性特征，承担公共服务供给的社会组织主要还是非营利组织。这种规定上的空白致使各地方政府在购买公共服务实践活动中，主要以考量该非营利组织是否合法成立来决定其是否能成为公共服务承受者。然而，具备存在的合法性与具有较高的供给及管理能力是两个概念，法律体系的不完整使得作为公共服务承接者的社会组织并不具备明确的法律依据。
据此，在政府将社会组织纳入公共服务供给体系过程中，必须完善的法律制度建设。首要的就是《政府采购法》的修订，应把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充进去，明确规定政府购买公共服务的范围、承担公共服务供给的 1011齐管社.关于树立政府良好形象的几点思考[J].陕西经济管理干部学院学报，2006,（4）：17-18 陈昌盛，蔡欧洲.中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估[M].中国社会科学出版社，2007：39 社会组织所应该具备的标准、服务信息公开等内容，赋予社会组织公共服务承接方资质。另外在《招标法》、《合同法》等法律中进一步规范政府购买公共服务的合同管理和招投标流程。接着在此基础上进一步完善地方政府法律制度，结合地方经济发展水平和社会组织状况，制定与公共服务购买相关的规章、条例及制度，如确定公共服务购买目录、招投标管理办法等；最后，对相应法律法规进行细化，包括政府购买的实施细则、采购招标投标办法以及合同监督管理办法，不断强化对购买公共服务过程中风险的控制。
3、明确地方政府购买公共服务的程序。
当前地方政府在公共服务购买实践中普遍存在“竞争性不足”的现象。现实中，政府与社会组织的合作往往基于熟人关系的非制度化程序，成为实质上的内部化行为。作为购买方的政府常因未能深思所购服务的标准而难以确定合理的价格，导致购买服务没有达到预期目的。据此，在地方政府购买公共服务的程序设计上排第一位的就是推进公共服务决策民主化，促使公共服务充分体现公众意愿，如在确定服务外包合同的种类、数量和方式时，可采用直接调研、统计分析等方法，明确汇总公众的真实需求。其次是对招标程序进行严格的规范，包括招标项目标准、招标程序、评标标准、承标组织标准、评标监督机制等。最后也是最重要的是建立全面的信息公开制度，公开的信息应当包括：购买前的决策依据、预算资金和审批程序、公共服务目录；购买中的招投标程序、购买合同的主体资质和合同文本；购买后的合同履行、监督评估等。这些信息应当由政府依职权或依公众申请向社会公开，成为公众知政、参政、监督政府权力的有力保障。124、建立起严格的评估监督机制。
由于公共服务供给的结果难以界定，我国公共服务供给没有进行严格上的绩效管理，但这并不代表公共服务不能进行绩效管理和评价。政府购买公共服务涉及到资金的使用状况、购买程序是否公正、服务质量的优劣等，建立一套多元专业的评估监督体系，是政府购买公共服务顺利进行的保障。完善的监督评价体系能够促进政府部门与社会组织良好合作，充分体现对公众负责的态度。依照我国政府向社会组织购买公共服务的现状，构建完整的监督评价体系迫在眉睫。地方政府在购买公共服务的过程中，要进行动态管理和跟踪评估，对社会组织的合同 12唐海歌.政府购买公共服务风险及其防范[J].合作经济与科技，2013（11）下：99 履行进行有效监督和评价。具体来说，政府应当建立健全涵盖第三方评估、大众传媒、社会公众以及专家监督在内的多元监督评价机制。
先谈谈第三方评估。第三方监督主要指政府部门委托会计事务所等评估服务机构对购买的服务项目进行专业的监督以及第三方参与政府购买公共服务的监督。这些独立于政府之外的机构作为政府购买公共服务的第三方主体具有专业技术和人才上的优势，且对购买的服务项目更加了解，评价体系和测量标准更为科学合理，因此第三方监督不仅有很强的客观性和公正性，还更具有专业性和科学性，能够有效弥补政府以及社会监督的不足。相对于第三方监督往往受政府部门委托的特点，大众媒体对政府购买公共服务的监督则源于媒体天然的社会责任。相对于其他监督主体，媒体监督具有速度快、范围广、影响大的特点，通过公开报道政府行政活动，促进政府向社会组织购买公共服务相关信息的公开、透明，能有效限制政府和社会组织不当行政行为如寻租等，对建立规范的政社关系起到良好的促进作用。此外，社会公众是政府购买公共服务的直接受益人，政府购买公共服务质量的好坏是以其是否满意为标准的，其作为纳税人，不仅享有政府提供的公共产品和服务的权利，而且有对公共服务质量进行监督的权利。政府部门可以通过现代通信方式等手段定期就公共服务内容向社会公众征询意见，做出合理解释，对公众提出的各种问题做出反应。当然，为了避免“公众无理性”的负面效应，政府还可以通过座谈会、研讨会等形式，听取相关领域的专家对于政府购买公共服务的建议和意见，及时了解其具体运作状况，适时应对实施过程中出现的各类风险。
托克维尔提到美国人结社精神时说，“假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这些临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向主管当局报告事故之前，就开始排除故障了”。13从这层意义上讲，公共服务的供给并不天然是由政府把控的。政府购买公共服务有利于培育社会组织，提升社会的自我服务能力，激发社会的活力，同时也减轻了政府的压力。通过政府向社会组织购买公共服务来满足社会公众日益提高的公共服务需求，己经是国际社会通用的一种方式，对提高公共服务的质量，促进 13亚历西斯•德•托克维尔.论美国的民主：上卷[M].董果良译.北京：商务印书馆.2009：213 政府建设服务型政府等方面有重要的意义，但在我国，这种新方式才刚起步不久。由于制度、观念、体制等方面的原因，地方政府在购买公共服务过程中难免出现分配不均和腐败等不足。面对购买公共服务时可能出现的风险，地方政府应在借鉴其他国家、地区有益经验的基础上，立足本地，不断创新，努力完善政府提供公共服务的职能。
参考文献：
［1］唐海歌.政府购买公共服务风险及其防范[J].合作经济与科技，2013（11）下：98 ［2］李军鹏.公共服务型政府[M].北京大学出版社，2004：63-66 ［3］约翰·密尔.论自由[M].顾肃译.南京：译林出版社，2010：120 ［4］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙什关系[M].周志忍译.北京：中国人民大学出版社，2002：70 ［5］王浦动，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社，2012：54 ［6］萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门的视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002：178 ［7］Vincent Ostrom, Charles Tiebout, and Robert Warren.The Organization of Metropolitan Areas:A
Theoretical
Inquiry.American
Political
Science Review,1961,(4):155-157 ［8］王洁.政府购买服务——现代政府公共职能的延伸[J].中国政府采购，2011，（4）：19 ［9］周云波.寻租理论与我国体制转轨过程中的非法寻租问题[J].南开经济研究，2004（3）：26 ［10］齐管社.关于树立政府良好形象的几点思考[J].陕西经济管理干部学院学报，2006,（4）：17-18 9 ［11］陈昌盛，蔡欧洲.中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估[M].中国社会科学出版社，2007：39 ［12］唐海歌.政府购买公共服务风险及其防范[J].合作经济与科技，2013（11）下：99 ［13］亚历西斯·德·托克维尔.论美国的民主：上卷[M].董果良译.北京：商务印书馆.2009：213
