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国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴
国务院发展研究中心
内容摘要：世界各国政府普遍重视小型农田水利发展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建设和管理体系，包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与机制等。本报告对该领域一些国家的做法、经验及启示进行简要的梳理和总结。
一、投资以政府为主导，社会资本广泛参与
首先，政府承担农田水利投资主体责任。纵观世界各国的水利投资情况，由于农田水利是农村基础设施的重要部分，其准公益性的特点无法完全依靠市场满足项目投资，而且水利项目投资大、收益期长，政府都在水利投资体系占主体地位。
在美国，农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，地方负责部分通常是税收支出或政府担保优惠贷款（徐家贵等，2006）[①徐家贵、徐雪红：“国内外典型水利投融资模式及启示”，《水利经济》，第24卷第1期，2006年1月，47～49页。]。对于落后地区，联邦政府采取赠款或零利率贷款的办法予以资助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%（张德刚等，2009）[②张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状
入。庞大的政府投资需要在各级政府间划分水利事权，按照职责管辖范围，逐级分解财政压力。联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，州级地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险方面，洪水超过是十年一遇的由联邦政府负责，防洪及改善生态环境等公益性项目，主要由各级政府拨款，对水电、洪水项目则推向市场或按受益者分摊投资共同建设。按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可以通过游说众、参议员通过国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作。
印度宪法规定水资源开发利用和防洪主要由各邦负责，中央政府负责协调、技术咨询和联邦流域的开发，灌溉工程由联邦规划、施工和管理。小型工程中央和地方政府投资1/3，中央和地方政府各负担一半。防洪工程由中央政府投资，不回收投资。而小型灌溉工程中央和地方政府分别拨款总投资的1/6左右，一般不需偿还，对运用喷灌和滴灌等节水类技术的小型项目，政府还给予25%～50%的补助。
日本河流也采取分级管理的办法，对治河费用及管理费用的分担有明确规定：根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其他河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建设、管理费用，原则上由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担
社会参与机制仍以先明确划分水利项目的公益性和非公益性特征为前提，非公益性的项目中政府补贴、贷款的比例低于公益性项目。在此基础上，给予社会力量参与水利建设更多的空间和机会，为项目建设单位融资提供便利渠道，将一部分财政资金通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。
例如，美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为20至30年。对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式筹得部分水利资金，在美国的非公益性水利项目中，自筹的比例一般约20%至40%左右（张德刚等，2009）[③张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的比较”，《商业经济》，2009年11期，68～69页。]。此外，也允许社会团体或个人捐赠。日本水资源开发公团可以获得政府基金的长期贷款。韩国将市场前景看好的基础设施项目推向市场，保证民间资本对水利的投入得到合理的回报，以增强水利建设对民间资本的吸引力。法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公司等等。这些做法都促进了水利项目中民间投资的比重不断上升。目前，世界许多国家都积极鼓励和倡导民间资本进入水利基础设施建设，政府资金与民间资本协调使用，不仅可以缓解政府财政压力，还可以发挥民间资本的竞争优势，达到降低投资风险、提高投资和运营效率的目的。但是在农田水利设施建设还鲜有涉及，这与农业生产的低效率和农业产业整体收益率不高、风险大、周期长
委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样，灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来完成，费用通过补贴及向会员收取会费来维持。20世纪80年代以来，在世界银行等国际组织的积极推动下许多国家都开展了用水户参与机制的改革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移，以提高灌溉用水效率。其中参与式用水户灌溉管理这一管理机制给予用水户参与灌溉系统的规划设计、建设、投融资以及建成后运行维护和监测评价等管理职能的权利和机会，调动了用水户的节水意识。让农民参与灌溉管理的做法在国际组织中也广为推广，联合国粮农组织、世界银行和国际灌排委员会在推广和交流中发挥了重要作用。许多由国际组织投资兴建的灌溉工程，都强调必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。这种管理方式由用水户协会或灌区、渠道公司作为管理载体，根据合作社法规组织而成。法国和墨西哥主要以中、小农户为主。在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来管理。虽然从表面上看这种转移会使人员和管理费用等财政负担转移到农户身上，增加农户灌溉的相关费用，但是农户交纳的税费降低，用水资源分配制度更趋于公平、供水环境的改善减少了用水纠纷，农民还可以在补偿参与灌溉管理的运行成本基础上获得剩余收益的分享权力（韩青，2009）[④韩青：“灌溉
建设的水利工程灌溉用水水价核算，则包括所有工程运行费、分摊的投资和利息及其他费用；由灌区水管部门从水利工程处购水再卖给灌溉用水户的水价核算，除了水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。虽然美国所采用的水价结构随水资源条件不同各地有较大差异，但近年来许多国家都逐渐采用有利于节水的水价结构，如累进水价。另外，为了鼓励农民使用循环水源灌溉，可达到地面水三类标准的处理废水价格只有正常地表水供水价格的1/3左右，比抽取地下水便宜。
二是采取水权转让及定价机制。水权、水权市场及其交易是近几年新兴的一个行业，也形成一个“准市场”。水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水权制度就是通过明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处臵的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。之所以把水权市场称为“准市场”，是因为农业用水转换一方面要遵循自由市场经济的原则，买卖双方自愿进行交易，同时政府的监管必不可少。早在20世纪80年代，美国率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换实践，并在水权转换协议中对转换水权数量、期限、价格予以明确，在市场监管和水银行等市场环境条件方面取得成效（闫华等，2008）[⑤闫华、郑文刚、赵春江、吴文彪：“国外农业节水与水权转换的实践经验和启示”，《中国农业水利水电》，2008年第12期，73～75页]。在满足农业用水的前提下，将灌溉
人类活动和种种结果构成的一个自然、经济复合体，因此农田水利建设也自然成为土地整治的重要内容，二者密不可分。日本土地改良区制度规定，在某一特定地区从事新建、改造、管理灌溉排水设施，农田区划调整等项目均为土地改良制度的主要任务，可见农田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本许多灌溉排水工程也是以土地改良项目的名义实施的，建设工程竣工后的管理工作以“土地改良区”的受益农户为管理成员来负责。应该说在日本水稻农业的发展历史过程中，根据农村社会自然形成的“一般水利组合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根据《水利组合法》而设立的灌溉管理组织。]，而后由于土地改良法的制定而更换名称而已。从国外土地整治的发展过程可以看出，由于自然环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标也在不断的调整和完善。更加强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，而不是过分注重某一方面，达到可持续发展的目的。水资源规划、灌溉设施建设及管理不仅是土地整治的重要部分，其融资、建设、管理和维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到注重有效的土地利用和生态保护。因此土地整治中的农田水利建设也包含了水利灌溉科学规划、水资源保护以及整体生态环境优化等功能。
五、注重制度建设，完善相应立法
一是建立灌排法律法规体系。美国政府为了保证灌溉工程在1多是政府自上而下的强制推行，对灌溉管理进行非营利性的市场化整合，而发展中国家则是国外成功经验的诱导而进行的尝试和推广。发达国家的农户自我管理意识较强，在长期的发展过程中积累了许多成熟的经验。美国的灌区管理机构属非盈利的非政府组织，独立性较强。用水户参与的组织形式一般可以分为两类：成立灌区和渠道公司。各个州都有适合本地区特点的法律体系。灌区的事务由理事会负责，理事会成员由灌区代表选举产生。理事会聘用一名经理管理灌区的日常工作。而日本政府对农业给予相当大的财政支持，受益面积0.3万公顷以上的项目和灌溉面积500公顷以上的干渠，均由国家出资。尽管如此，灌区管理机构仍具独立法人资格，完全自主管理，政府不干预。各用水户采取选举的方式选出代表组成总会，对灌区的各项事务做出决策。总会下设理事会和监事会，而事务局是具体办事机构，其工作人员领薪水，其他都是无偿服务。总体来说发达国家的市场发展是完善的，政府在纠正市场失灵方面效率较高，从水资源所有权，灌溉公共参与、成本收益的效益衡量标准、用水户权利以及制裁机制等方面已经形成了一个全面的用水协会制度框架。而发展中国家市场混乱，在制度移植中必然会遇到一些问题。
附录1：不同的农田水利投融资模式
美国水利融资：多元化、多层次、多渠道。政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，大部分财政性资金通过市场化贷给非公益性水利项目有附录2：推进产权改革、吸收农民参与
印度、印尼：以小型灌区作为试点，逐步推行参与式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，从水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府机构管理，深井由国有公司所有。由于政府和国有公司长期依靠政府补助，无法通过税费征收和投资回收偿还投资成本，反而加重了政府的财政负担。印度政府逐步将深井转让给农民集体管理，由于这种管理方式运行良好，印度用水户协会在小型灌区发展很快。印尼则从1989年开始，先以150公顷以下的灌溉系统作为试点，逐步将500公顷以下的灌溉系统转让给用水户协会维护管理。
澳大利亚：公司与政府合作经营管理。澳大利亚于1995年开始实施水务管理体制改革，采用私有化的形式将国家管理的灌溉系统或水务局的管理业务转让给农民或私人公司负责经营和维护。私有化不是将灌区的固定资产按估价全部出售给公司或折算成股份作为国家入股，而是全部转成农民的股份。公司只是一个管理运行组织，虽然性质为私营，却是一个非盈利组织，在经营中获得的利润也不分给股东，公司也不能将利润作股息瓜分，而是转入各类储备基金或是用于降低第二年的水费标准。而且公司与政府保持联合经营的合作关系，公司董事会成员为灌区内的农民或农场主，设有分别负责财务、环境、水土管理计划、工程改建和新建、预制件生产和销售、水量分配服务、灌排管道维修和养护以及行政管理的部门和人员。同时，政府通过行政许可的形
5水配额实行征税筹措）对不同地区进行水费补贴。这种统一的较高定价方法，促进了农业节水灌溉的发展，同时又达到了保障农业用水，兼顾了地区经济发展不平衡的情况，使其成为国际上农业节水技术最先进的国家之一。为鼓励农业节水，用水单位所交纳的用水费用是按照其实际用水配额的百分比计算的，超额用水部分要加倍付款，利用经济法则，强化农业用水管理。此外，为了节约用水，鼓励农民使用经处理后的城市废水进行灌溉，其收费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右，如发生亏损由政府补贴。
