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关于构建我区基层维稳第一道防线的研究
（纳溪区司法局 胡大会）
稳定事关改革与发展大局，构建稳定的社会环境是人民内部矛盾调和的必然要求。当前，对于人民内部矛盾的处理，主要有五种手段：一是行政手段，对某些违反行政法规的行为，运用行政命令的方式进行行政处罚；二是经济手段，在市场经济条件下，运用市场经济规律和杠杆功能作用，调整在经济发展、生产经营过程中的矛盾纠纷；三是政策手段，对那些有倾向性的社会矛盾，运用党的政策进行调整；四是法律手段，包括诉讼手段和非诉讼手段；五是人民调解手段。这五种手段的综合运用，担负起了我们在新时期新形势下正确处理人民内部矛盾的主要途径，分析这五种手段在实践中运用的数量和广泛性，人民调解是最基本和运用最多的手段。人民调解作为维护基层社会政治稳定的第一道防线，以调解说服的方式解决矛盾纠纷，是社会自我调控，自我管理，自我服务的内在要求和有效机制，对改善人际关系，推动社会自律，发展民主文明均起到积极的作用。纵观世界各国，我国是唯一将人民调解制度纳入法律范畴的国家，为此，我国的人民调解制度被欧美国家誉为“东方经验”。在当前新形势政，社会矛盾和民间纠纷各色各样，纷繁复杂，已从单一性发展到多样性，诱发不稳定因素从单一化发展到多样化，区司法局作为全区人民调解工作的管理和指导机关，就如何构建我区基层维稳的第一道防线，结合实际，分别就调解工作的组织建设，人员素质提高和
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发挥预防化解功能作用进行了调查实践。现状：我区现有各级各类调委会284个（设立镇级人民调解庭5个），其中镇（街道）调委会13个，村民调委会238个（下设村民调解小组1845个），社区调委会19个，居民调委会3个，企业调委会11个。
一.强化调解网络建设，构筑大调解格局
调解网络的健全和完善，是搞好人民调解工作，夯实第一道防线的基础。我区现有各级各类调委会284个（设立镇级人民调解庭5个），其中镇（街道）调委会13个，村民调委会238个（下设村民调解小组1845个），社区调委会19个，居民调委会3个，企业调委会11个。因此，在加强调解组织建设上，一是在巩固现有的镇、村、社三级调解网络的基础上，发展“镇、村、社、户”四级调解网络。重新组建和完善“十户调解员”，培植“矛盾纠纷信息员”，真正做到“小纠纷不出户、一般纠纷不出社、大纠纷不出村、疑难矛盾纠纷不出镇”，把矛盾化解在基层，把纠纷解决在萌芽阶段。二是从不同局面建立各类调委会，村与村之间、镇与镇之间，镇与街之间及城乡结合部，“三不管”地区建立联合调委会，在集贸市场建立市场调委会，在激动人口聚居地建立流动人口调委会，构筑“纵到底，模到边”的人民调解大网络。同时，调解组织要从村（居）委会向生活小区、向企业、向新兴行业，向民营经济，向全社会发展，大力在各种经济组织、经济开发区、外来人口移民聚居区以及面向社会服务的各种行业中建立适应经济发展和满足社会自律机制需要的各种调解机构，使调解组织 盖社会的方方面面，形成大调解格局，消灭调解死角。
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三是积极推进标准化调委会建设，努力实现“四个落实”和“四个统一”，即做到组织落实、人员落实、工作落实、报酬落实和统一工作印章、统一工作规章、统一文书格式、统一管理制度。建立健全的调解工作制度、落实工作责任制是保证组织落实和工作开展的重要手段，对此，适应完善和健全矛盾纠纷登记制度、学习制度、回访制度、工作责任制度、纠纷排查制度和民情报告等六项基本制度。特别是民情报告制度的建立，能及时向党政领导反映社情民意，了解社会动态，为党委政府正确决策提供可靠详实的第一手依据。四是加快人民调解庭的建设，从目前，我区已经在大渡口、渠坝、护国、龙车、新乐、丰乐6个镇已建立的人民调解庭来看，调处化解重大疑难矛盾纠纷成效更明显，效果更突出。实践证明，人民调解庭作为更加规范，要求更高的调解组织形式，是新形势对调解工作提出的新要求，对于保证调解协议的民事合同性质，提高调解工作的社会公信力有着重要作用。五是加强党委、政府对人民调解工作的领导，区上成立人民调解工作领导组，每年与各镇、街道签定《人民调解工作责任书》，列入目标考核进行管理。认真贯彻落实中办、国办转发《最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，从实践“三个代表”重要思想的高度，进一步增强做好人民调解工作的责任感和使命感，真正成为新形势下解决基层矛盾纠纷坚实可靠的“第一道防线”，形成长效的矛盾纠纷化解机制。
二.加强业务培训，建设一支高素质的调解队伍
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我区现有调解干部和调解人员2677人，其中镇（街道）调解干部36人，村级调解人员714人，社区调解人员57人，居民调解人员3人，企业调解人员22人，村民调解小组人员1845人。在2677名调解人员中，党员310人，共青团415人。大专以上文化程度309人，高中文化程度904人，初中文化1130人，其他334人。上述数据表明，低文化程度人数占总人数64.5%，文化程度的偏低导致了调解人员业务素质和调解技能的低下，一定程度上制约了调解工作的发展，因此，要整合社会力量，把为人公道，联系群众，热心调解工作，有一定法律政策水平的人员通过选举聘用选拔到调解工作岗位，优化调解队伍，并多渠道、多层次地加强业务培训工作，促进调解队伍的知识化，年轻化，提高调解队伍整体素质。一是以市、区两级司法行政机关为主要培训基地，对调委会委员进行培训；二是区司法局派人到场指导，由各镇、街道负责村（社区）调委会主任和业务骨干的培训；三是通过区委党校培训村级干部和镇、街道开会时采取以会代训方式，组织学习党的政策，法律知识和调解技巧；四是采取订购业务用书，书面培训的方式，每年每个调委会至少作订一册《人民调解》书刊；此外，适当时组织观摩法庭审判、仲裁活动以及典型调解事例，使每个调解人员每年至少接受2次以上的业务培训，以此提高调解专业水平，掌握现代调解工作新方法及技能，增强调解工作的信心。
三.更新观念添措施，调防结合重排查
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人民调解工作在贯彻执行“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”方针的实践中，随着社会体制的变革，自然带来了人民内部矛盾的悄然变化，仅仅局限于过云那套旧的模式，已不能适应新形势发展的要求，在全社会都关注如何妥善处理人民内部矛盾的大环境，大气候下，应该清醒地认识到，要使人民调解工作有新的突破和发展，构筑让领导放心，群众满意的第一道防线，就必须结合实际，在工作方法上增添措施，在化解矛盾上重排查，探索一条防止矛盾纠纷激化的新路子。
根据创各镇调研统计和资料显示，我区近三年的矛盾纠纷调处情况分别为：2002年调处2604件，其中防止民间纠纷31起自杀4起4人，防止民间纠纷转化为刑事案件13件15人，制止群众性械斗2起21人，防止群体上访9件400余人；2003年调处1900件，其中防止非正常死亡5起6人，防止民转刑案件20件27人，制止群众性械斗2起43人，防止群体性上访13件1000余人；2004年调处1426件，其中防止非正常死亡17起17人，防止民转型案件23起29人，制止群众性械斗8起197人，防止群体性上访33件700余人；2005年1－5月调处515件，其中防止非正常死亡3起3人，防止民转刑案件3起7人，制止群众性械斗5起100人，防止群体性上访8件350余人。针对这些矛盾纠纷发生的原因，规律和过程，结合在实践中积累的化解矛盾的措施，应着重抓好以下三个方面。
（一）抓规律，搞好矛盾纠纷可能激化的预测
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矛盾纠纷一般有一个潜伏、萌芽、形成甚至激化的发展过程，认真研究就能揭示其本质规律，进而采取对策，把矛盾纠纷消灭在萌芽状态和事端的始发阶段。预测激化主要是通过调查研究，分析推断矛盾纠纷的发生、发展过程及其趋势，掌握各种矛盾在什么时令、什么区域以及何种人容易发生和激化，做好超前防范，避免激化，根据对不同类型矛盾纠纷的质变规律分析，把握易激化纠纷的特征和种类有的放失地进行化解。例如：农村中争占宅基地、祖坟、土地、山林的纠纷，由于涉及家族全体人员的“利益”，因而往往易转化为群众性聚众持械斗殴，赡养纠纷往往易导致老人含屈绝世；名誉权矛盾纠纷易引起受侵害人以死白；而性情暴躁的青壮年之间的矛盾纠纷易引起打架伤害等等。这就要求调解组织对不同类型的易激化纠纷必须有充分的估价和高度的警觉，既要随时掌握其发展变化的情况，又要预料到后果的严重性，继而采取有针对性的工作。
（二）抓苗头，织经信息网络。
矛盾纠纷激化是一个复杂的社会问题，实践证明，要想把防激化工作做得卓有成效，必须建立预防矛盾纠纷激化的严密防线，形成耳聪目明，快速反应的调解信息网络。就我区目前形势分析，除建立和完善“镇、村、社、户”四级调解防范网络外，还应设立矛盾纠纷信息员，在城镇周边地区、土地征用拆迁开发地段、易发生群体性事件地区设立数量不等的信息员，扩大防激化的工作视野，及时收集矛盾纠纷信息，及时掌握社情民意，使矛盾纠纷信息员成为矛盾纠纷的“哨兵”和“耳目”，遇有激化或群体
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性上访、闹事等，便及时准确地制定预案和找出解决具体问题的方法的措施，捕捉不安定因素的信息，从而在防激化工作上占据主动地位。如在1999年至2001年间，泸州市纳溪区的大渡、新乐两镇在集镇建设征地、房屋拆迁和公路补偿等问题上，由于群众不理解，个别人挑动不明真象的群众，先后几次在即将组织大规模人员到省、市上访并阻扰工程建设之际，针对情况，实事求是，制定预案，有效地防止了不良事件的发生。截止去年，我区各基层司法所就建立矛盾纠纷信息员657名，在防激化工作中发挥了巨大的作用。以我区去年为例，全年防止的41起突发型濒于激化的矛盾纠纷中，由于矛盾纠纷信息员的建立，使得信息网络灵通而得到及时防止的就有29起，占71%。
（三）抓重点，完善和坚持矛盾纠纷排查制度
坚持排查制度的主要目的是防止矛盾激化，特别是解决隐伏型纠纷激化的有效措施，由于这类隐伏型矛盾纠纷没有在萌芽阶段察觉，因此，隐患和影响大，其具有一个较为完整的发生，发展的过程，其潜在的激化因素和激化征兆需要通过坚持日常的工作排查和完善相关督促制度来掌握，从而把这类矛盾纠纷有效地臵于调解组织的控制之下。从止前工作实践来看，应急需建立和完善以下五项矛盾纠纷排查调处制度，并长期坚持。一是建立矛盾纠纷管辖责任制，对每次排查出的矛盾纠纷，进行分类佃理，法律有明确规定的，依照规定由主管部门解决；对法律没有规定的，根据性质明确主管部门解决；对涉及几个部门的复合型矛盾纠纷，由牵头部门解决；对发现的违纪案件，由纪检监察部门立
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案查处；对发现的犯罪线索，移交司法机关处理；二是实行领导责任制，对筛选出来的重点难点纠纷，根据难易程度由镇领导包案负责，司法行政机关派人协助，限期解决；三是建立纠纷移交挂帐督办制，对排查出的矛盾纠纷，由司法所根据管辖责任制移交有关部门，限期解决，催要结果，对重点纠纷，实行挂帐督办，与年母目标考核挂钩；四是实行重大矛盾纠纷报告制度，对相关部门解决，做好督察反馈工作；五是建立造成矛盾纠纷激化责任制追究制，对因排查、解决问题工作不力造成群体性事件或矛盾激化的，依照程序追究相关人员责任。通过长期坚持和对上述五项制度的建立完善，力求做到“四个底数清”：即对易发生矛盾纠纷的重点户、重点人底数清；对易激化的矛盾纠纷类型和主要环节底数清；对失足青少年、刑释解教人员底数清；对已发生矛盾纠纷的调解处臵情况底数清。这样，一旦发现矛盾纠纷激化现象，就可以采取有效的措施加以防范，化险为夷。另外，在排查过程中，还可采取边排查边调处的方法，使矛盾纠纷及时得到时解决，消除隐患。
综上，人民调解作为维护基层社会政治稳定的第一道防线，在调处和预防矛盾纠纷激化工作中，探索一条适应新时期新形势发展的路子，构建一道防激化的坚定屏障，对妥善处理人民内部矛盾，稳定生产生活秩序，保障社会稳定，促进各项体制改革的顺利进行都有着无可比拟的重要作用。总之，人民调解之路任重道远，只有在机制和方法上进一步探索和发展，在理论上进一步
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完善和提高，与时俱进，开拓创新，才能充分发挥人民调解预防和化解的功能作用，构建基层维稳的第一道防线。
二〇一一年三月二十日
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