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商州区土地承包经营权流转调查分析
2011-11-28 11:08:00陕西统计局
推进农村土地经营权流转是促进土地规模经营、加快发展现代农业的重要途径，也是促进农民增收的重要手段。去年以来，商州区按照“依法、自愿、有偿”的原则，宣传动员，规范管理，强化服务，扎实推进农村土地承包经营权流转，发展农业规模经营，取得了一定的成效。
一、现状和特点
据统计，商州区家庭承包经营的农户数118992户，承包经营的耕地面积325689亩。截至今年2月底，全区土地承包经营权流转总面积29489亩，占全区耕地总面积的9.1%，其中转包6625亩，转让2229亩，互换2286亩，出租9919亩，股份合作70亩，托管及其它形式8360亩。在总流转面积中集中流转50亩以上的大户35户，流转面积4907.7亩，占26.8%，流入农户的面积20927亩，占71%，流入专业合作社的面积1233亩，占4.2%，流入企业的面积4412亩，占15%，流入其它主体的面积2917亩，占9.8%。转出土地的农户数14607户，占全区总承包户数的12.3%。签订土地流转合同2608份，签订流转合同的流转面积为13251亩，占流转总面积的44.9%，剩余17157亩流转面积均为口头协议。
总体看，商州区土地流转呈现出以下特点：
1、土地流转稳步有序推进。从目前情况看，土地流转进程加快，流转规模不断扩大，流转对象跨区域、行业，越来越多的企业和社会力量加人农业产业化队伍，流转用途趋于合理，在35户大户的规模经营中，用于工商业的2户占地146.28亩，用于经济林木和育苗的6户占地394.8亩，养殖业2户占地130亩，金风山公园流转土地1424亩用于公园建设，其余24户2812.6亩土地均用于农业生产，土地使用效益明显提高，实现了流转双方发展共赢。特别是去东今春以来，土地流转步伐明显加快，天士力集团去年冬季仅在麻街镇就流转土地400多亩种植药材。为发展设施农业，今年以来不到两个月时间大荆、张村、夜村、白杨店、金陵寺、麻池河、腰寺等乡镇就集中流转土地1632亩。
2、土地流转形式和经营模式呈现多元化趋势。目前全区土地流转形式主要有转包、转让、出租、互换、股份合作、委托代耕（托管）六种形式，但以出租为主，占流转总面积的33.6%。流转后土地的经营模式也呈现多元化。有主导产业带动型，有产业化龙头企业带动型，有民营企业带动型，有农民专业合作社带动型，有种植能手带动型等多种流转经营模式。
3、流出土地农户增收明显。农户流出土地后，失地不失利，不仅得到了不低的流转费，而且减少了耕种环节，省时省力，使大量的劳动力从土地经营中解放出来，从事劳务或其它产业，获得更多的收益。从调查情况看，农民流转出土地可以获得三次收益，一是可以按时领取流转收益，不承担任何风险。二是青壮年劳力可以彻底弃农、安心进城务工，获得稳定的劳务收入。三是留在家中的老人和妇女又可以在流转出的地里打工挣钱，获得一定的收入。
大荆镇西村农民的将土地流转后按照流转面积每亩领取8袋面粉，这一价格明显高于自己种植收益，青壮年劳力就可以彻底弃农安心进城务工，留在家中的老人和妇女又可以在流转出的地里打工挣钱，仅去年在天士力流转的药地里拔草就挣回30000多元。腰寺镇屈村将土地流转给青四季农民专业合作社，每亩地每年可固定获得800元的收益，无任何风险，青壮年劳力可以出外打工挣钱，留在家里的老人和妇女又能在自己流转出的地里打工，日工资20—50元，人均年打工收入近万元，群众不出村同样可获得较理想的收入。陈塬办事处蟒龙峪村大力发展食用菌和蔬菜产业，在各农户同耿建强、王彩霞等种植能手签定土地流转合同时双方协商，承包方同意在种植期间只雇佣本村劳动力，这样也为转出土地的农户提供了学习种植技术的场所和便利的务工条件。
4、流转价格差异大，计价方式多样化。蒲峪、腰市、李庙、张村、白杨店等乡镇在发展烤烟和药材产业中，土地流转价格依据其土地条件，一般100—300元∕亩，四办两镇的土地流转价格较高，一般800—1500元∕亩。土地质量的好坏、区域条件的优劣，决定着土地流转价格，区位条件的决定作用尤为突出，土地的收益只是土地流转价格的一个参考，对地理位置优越的地块并不起什么作用。土地流转的计价方式也趋于多样化，以钱计价为主，也有以原粮计价的，如麻池河乡金联村每亩地流转价格为1200斤小麦，也有以面粉计价的，如大荆镇西村每亩地流转价格为8袋面粉。
二、主要做法和措施
1、组织外出参观学习，统一思想认识。为了加快商州区土地流转步伐，今年开春后，商州区委政府安排组织了部分乡镇、办事处党委书记（乡镇长）、村支部书记（主任）赴本省的石泉县、高陵县以及四川省锦江区、双流县等地参观学习土地流转的成功经验和作法。通过参观学习，进一步统一了干部群众的思想认识，看到了土地流转对促进经济发展的重要作用，转变了思想观念，从而提高了干部群众推行土地流转的积极性和主动性，为商州区推行土地流转奠定了坚实的思想基础。
2、规范管理，加强引导。区委、区政府下发了《关于加快农村土地承包经营权流转促进农村发展农民增收的意见》、《商州区农村土地承包经营权流转实施细则》以及商州区农村土地承包经营权流转工作程序、合同管理制度、档案管理制度、信息发布制度、纠纷调处制度、土地流转管理规范等相关文件和政策措施。进一步加强对全区土地流转工作的规范管理，加强政府引导，确保了土地流转工作健康有序进行。
3、培育典型，示范带动。蒲峪乡为了规模经营，发展烤烟主导产业，07年开始，在全区率先推行土地流转，使土地向烤烟种植能手集中，有力的促进了烤烟生产，极大的提高了农业经济效益，增加了农民收入。商州区农业局及时抽调干部力量，深入该乡进行调查研究，培育典型，认真总结他们的成功经验和做法，在全区宣传推广。这一经验和做法，被省委《调研与决策》发表，引起了各级领导的重视和支持，对商州区推进土地流转起到了积极的示范带动作用。
4、加强组织领导，搞好协调服务。为了切实加强对商州区土地流转工作的领导，区上成立了以区委、区政府主管农业的领导为正副组长，农工部、农业局、财政、林业、畜牧、国土、水务、城建、司法等相关部门主要负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室，设在农工部，部长贾玉琪任主任，主要负责全区土地流转工作的协调和指导。各乡镇办事处也都成立了相应的领导机构，明确了分管领导和办公人员。为了切实搞好全区土地流转的协调服务工作，区上专门设立了土地流转服务中心（设在农业局），专门负责做好土地流转协调服务、纠纷调处、仲裁以及合同管理等工作，正确引导和规范农村土地流转工作，积极为农村土地流转牵线搭桥，提供信息，培育和建立土地流转市场和中介服务组织，为土地流转搭建了一个良好的工作平台，确保了此项工作的健康顺利进行。
5、制定优惠政策。为了鼓励群众积极参与土地流转，区上设立了土地流转奖励基金，对流转面积大、规模经营者给予适当奖励。对土地流入户流转年限在10年以上且一次流转面积50-100亩的，每亩奖励60元；100-200亩的，每亩奖励70元；200-500亩的，每亩奖励80元；500亩以上的，每亩奖励100元。经区土地流转服务中心按产业建设标准，验收合格后一次性兑付。蒲峪乡为加快土地流转，发展烤烟生产，对流出土地的农户，除村上补贴10元外，乡政府每亩地再补贴20元，极大地调动了农民土地流转的积极性，从而使全乡土地流转面积达到1200亩，流转农户达到580户，分别占全乡耕地总面积和农业总户数的20%和37%。同时，区上还决定根据土地流转面积按每亩200-300元的标准设立农村土地承包经营权流转风险保障金，用于因人力不可抗拒因素造成规模经营者无力支付承包费时的经济补偿。
6、建立信息服务平台，实施招商引资。商州区土地流转服务中心在全区川道23个乡镇70个村摸底，掌握了全区目前还有50亩以上集中连片的土地11650亩，由蔬菜办在电视台发布招商广告，招商引资，发展设施蔬菜。
三、体会与启示
通过近年来土地流转的工作实践，给我们的体会与启示是：
1、宣传引导和政府推动是加快土地流转的有效手段。农村改革实践证明，凡是每一项改革初期，干部群众思想认识不尽一致，工作会遇到许多困难和阻力，需要政府的宣传引导，行政推动。土地流转虽然是一个“依法、自愿、有偿”的过程，但是也离不开政府部门广泛深入的宣传引导和扎实细致的思想工作。无论是从外地工作经验还是本区工作实践看，凡是领导重视、宣传工作到位、政府引导有力的地方，群众积极性就高，工作进展就快。否则，工作就难以推开。
2、土地流转是推动农村资源要素优化配置，加快发展现代农业的有效途径。只有通过农村土地承包使用权有偿流转，才能加快土地资源的合理流动，向种植能手和经营大户集中，走集约化、规模化经营的道路，发展现代高效生态农业，有效提高土地的产出率，实现效益最大化。也才能合理配置劳动力资源，促进农村剩余劳动力的合理转移就业，多元化增加农
民收入。无论是石泉的设施农业（瓜果、蔬菜）、四川双流县的优质葡萄观光园、锦江区的花卉农业生态示范园，还是商州区陈原莽龙峪、大荆镇孟村等的大棚菜生产，都充分说明了这一点。
3、优质的服务和优惠的配套激励政策是推动土地流转的有效保障措施。除区上成立专门的土地流转服务中心、制定出台了奖励和抗御自然风险的相关政策外，有关乡镇也都根据各自实际，成立有土地流转服务机构，专门负责做好协调服务工作，制定了相关的配套政策，起到了积极的引导和激励作用。
4、强而有力村集体经济组织是加快土地流转的组织措施。村集体班子团结，号召力强的地方，农民就相信集体组织，流转的步伐就快，腰寺镇屈村，大荆镇西村，张村镇张村等村的土地能在短时间内流转，都是村集体组织实施的结果。
5、调整农村产业结构，转变发展方式是加快农村土地流转的催化剂。商州区土地流转只所以取得明显的成效，是由于近年来，区委、区政府狠抓农业产业结构调整，大力实施“千百万”工程和“一村一品”建设，发展优势主导产业和非公有制经济，有序转移农村剩余劳动力，为土地流转创造了有利条件，在一定程度上，促进了土地流转。
6、推进农业产业化经营是加快农村土地流转的有效形式。实践证明，单靠农户自发行为难以实现集中连片大面积流转，只有集中连片流转、开发整理、招商经营，发展现代农业，推进农业产业化，才能加快土地流转进程。
四、问题与对策
虽然商州区土地流转进展不错，取得了阶段性成果，但是工作中还存在不少问题。
一是目前土地流转多数为一家一户零散流转，流转的土地无法集中连片，不便整理开发、招商引资；二是流转过程中有改变土地用途现象。如在城乡结合部繁华区域和铁路、高速路沿线，少数人以土地流转为名在所转包的地里兴建各种永久性建筑，一些企业在流转土地上建设与农业产业化无关的厂房，钻土地流转的空子，从而把土地流转带入一种误区，使土地管理部门难以划分管理界线；三是一些地方土地流转行为不规范，多数是口头协议，没有书面合同，又未履行备案登记手续，即使有书面合同也缺少鉴证机关，合同签订不规范，责、权、利不明确，执行过程中容易引起纠纷；四是流转受让主体培育不足，真正通过土地流转从事规模经营的大户不多。
针对上述问题，我们认为，要推进土地流转，还必须抓好以下工作：
1、进一步强化宣传，提高认识。要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民转变思想观念和发展方式，投入非农产业，加快土地流转。
2、加快劳务输出，拓宽流转空间。要拓宽劳务输出渠道，为农民转移就业创造条件。一是加强对农村劳动力的技术、技能培训，为农村劳动力向二、三产业转移提供条件，让农村劳动力能够出的去，挣到钱，留得住，从而离开土地、离开农村向城镇转移，为农村土地流转创造有效空间。二是加强与土地流入方的沟通，要求流入方在用工时必须吸纳土地流出方的富余劳动力。
3、落实承包经营权，为土地流转创造前提。落实和明晰土地承包经营权是进行土地流转的基本条件，是健全土地流转市场的基础性工作。要按照中央“一号文件”的要求，认真做好土地承包经营权登记工作，做到承包地块、合同、证书、台账“四到户”、“四相符”，为加快土地流转，发展适度规模经营打好基础。
4、健全服务体系，优化流转环境。一是充分发挥区、乡土地流转服务中心的职能作用，搞好协调、服务工作。二是建立土地流转信息库，及时收集和发布土地流转信息，积极培育和发展市场中介组织，使土地流转进入市场，建立市场调节机制，降低土地流转成本。三是建立土地流转纠纷调解仲裁机制，区上成立土地流转纠纷仲裁委员会、乡镇成立纠纷调解机构，及时调解土地承包和流转纠纷，化解矛盾，排除隐患。
5、切实加强流转管理，规范流转行为。一是加强土地流出方的管理，对以前农户自发的土地流转，帮助其补签规范的土地流转合同，并完善登记、备案、鉴证等手续，今后的土地流转必须按流转程序和相关制度进行。二是加强土地流入方的监督管理，防止违约或改变土地农业用途。三是建立风险保证金制度，防止因受让方经营不善等原因无法履约时发生纠纷。
6、加大政策扶持力度，鼓励土地流转。一是对流出土地承包经营权的农户进行适当补贴。二是对土地流入面积较大的规模经营者给予奖励。三是对参与土地流转的龙头企业、农民专业合作社、种植大户、种植能手等在政策上给予倾斜，在资金上给予扶持，在农业项目上优先安排。
7、建立农业生态示范园，促进土地流转。以荆河流域高效农业生态示范园区为依托，不断改善园区基础设施，优化园区环境，加大财政投入力度，吸引更多的社会资金和企业来园区落户，建设园区、发展园区，加快园区内的土地流转，从而辐射带动全区的土地流转。
