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解析云南退耕还林法制问题
【摘要】云南退耕还林政策实施以来取得了巨大的成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对云南新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规，依法推进云南退耕还林的进程。
【关键词】云南生态 退耕还林 法律法规
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。而森林有涵养水源、防止水土流失、吸收二氧化碳、排放氧气的作用，是陆地生态系统的主体，退耕还林能增加森林资源、增加林产品有效供给、增加农民收入，是提高森林覆盖率、防止水土流失的重要举措。
一、云南退耕还林概况
退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。云南省退耕还林工程于2000年开展试点，2002年全面启动，工程实施以来，进展顺利，成效显著。
(一)自然生态环境明显改善
自退耕还林工程启动以来，“绿了山”，生态环境得到改善，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降。
(二)退耕农户收入明显增加
我省退耕还林工程区大多处于位置偏远、基础设施落后、生产生活条件较差的少数民族贫困地区，退耕还林的补贴资金已成为他们重要的经济收入来源。实施退耕还林等生态工程以来，云南地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展。退耕农户从工程实施中得到了实惠，一定程度上缓解了我省贫困山区退耕农户的贫困问题，加快了脱贫致富步伐。
(三)增收致富门路明显拓宽 工程实施后，有效推动了农村剩余劳动力向城镇和二、三产业的转移，促进了退耕农户生产经营由原来以种植、养殖为主向多元化格局的转变，拓宽了增收渠道。退耕农户加大了外出务工和从一产业转向二、三产业转移的力度。
(四)产业结构调整明显加快
工程实施中，各地按照 “生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，紧紧抓住国家实施退耕还林的机遇，结合林产业发展，充分利用退耕还林补助期长、投资高、涉及农户多的特点，引导和带动广大农户大力培植特色经济林，努力扩大种植面积，推动林产业大发展，增强脱贫致富的后劲。在退耕还林工程的辐射带动下，全省特色经济林建设有了较快的发展，其中茶叶栽培面积居全国第一位，橡胶居全国第二位，核桃、竹、板栗、八角、花椒、澳洲坚果等大面积增加，掀起了发展特色经济林的新一轮高潮。
(五)提高了全民生态保护意识
随着工程的推进，政策的宣传落实，生态效益的显现，经济效益的体现，农民深刻认识到退耕还林对减少水土流失，加快生态建设步伐，发展特色经济，调整经济结构，促进经济社会和谐发展，加快社会主义新农村建设方面的意义和重要推动作用，触动了人们思想观念的转变和生产方式的调整，从工程起步时的担心、不积极、压任务，到今天广大群众实施退耕还林的积极性空前高涨，要求进一步加大退耕还林工程实施力度的呼声强烈，加强生态建设和环境保护已成为全社会的共识。[1]
二、云南退耕还林过程中出现的问题
(一)退耕还林的绩效考核缺乏监督机制
退耕还林的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5-8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5-8年后难以发挥其经济效益。[2](二)退耕区农民生计与发展问题
云南退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。未能解决长远生计问题，就难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
(三)云南退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等
云南按照国家要求在为保护、治理、修复西南生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林工程的经济价值，难度则要大得多[3]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
(四)退耕农民尚未完成价值观念的转变
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、加强法律手段，推进云南退耕还林发展
(一)进一步完善云南地区退耕还林相关法律法规。
1、明确退耕还林与农民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[4]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
2、在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[5]。
3、必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： ①法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； ②环境法律体系必须与市场经济相协调；③环境立法必须与环境执法相协调； ④国内环境法必须与国际环境法相协调[6]。
4、加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
(二)因地制宜对部分不合理法条进行修改
1、有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[7]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
2、退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴。
退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[8]。
(三)依法落实激励机制，保障农民合法权益
林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
(四)完善立法，健全配套政策
退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。[9] 退耕还林是云南及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，因地制宜、科学设计，发展既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现可持续发展。
参考文献
[1]《云南省退耕还林文件汇编》云南省退耕还林办公室2009年3月 [2] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10 [3] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.[4] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.[5] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.[6] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学
[7] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.[8] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.[9] 退耕还林法律法规完善措施探究。
