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高等教育产品属性及其资源配置改革研究
汪开寿
（安徽省教育厅信息咨询中心,安徽 合肥
230061）
摘要：教育是纯公共产品的理念导致教育由政府垄断供给，而财政不足必然出现教育供求资源配置失衡。为改变这一现状，我国高等教育资源配置应走市场化改革模式，多渠道分担高等教育成本，培育并完善竞争性高等教育市场，大力发展民办高等教育，改革高等教育管理体制，调整教育财政支出结构，在高等教育领域建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系模式，从而提高高等教育资源的运行效率。
关键词：高等教育；教育资源；配置对策
中图分类号： G640 文献标识码： A
A Study of the Attributes of Higher Education Products and the Reform in the Allocation of
Resources
WANG Kai-shou（Education Department of Anhui Province,Hefei,Anhui 230061）
Abstract:The concept that education is a purely public product leads to a governmental monopoly on education;inadequate financing,however,results in imbalanced allocation of education resources.To change this situation,China’s allocation of higher education resources should follow the market scheme.The cost of higher education should be shared by more parties,a competitive market for higher education fostered, privately-run higher education developed,the management of higher education reformed,educational funding restructured,and public-private partnerships for higher education established.Only in this way will the efficiency in the utilization of higher education resources be raised.
Key words:higher education;education resources;allocation policy
高等教育资源配置的核心问题是如何真正达到“优化”。我国社会主义市场经济的发展,要求高等教育资源配置应符合透明性原则（资源配置的标准和机制应确定且公开）、公平性原则（资源分配均等、不同投资主体所办高等学校的公平、公共资源从富裕流向贫困）、效益性原则（资源配置要有利于激励高等教育系统在资源筹集和使用方面提高效益）、成本分担和成本补偿的原则等。笔者认为要提高高等教育资源的优化配置，就必须对高等教育产品属性有一个正确的判断，因为高等教育产品的性质决定着高等教育的投资资源配置方式。本文正是基于高等教育产品属性的研究，提出高等教育的资源配置改革路径。
一、高等教育产品的属性
高等教育属性的确定事关高等教育服务的生产、供给和管理的职责与权限，事实上，它是界定政府与市场在高等教育领域职责范围的重要理论依据。循着教育公共性的一般判断，政府是教育供给的主要责任人。事实上，中国几十年来的免费高等教育，就是在“教育是纯公共产品”的理念影响和指导下促成的。也正是这一“指导思想”，将具有“支出偏好”的政府推向了尴尬的境地，导致某些地方政府陷于信用危机（地方财政不能保证正常的公共教育经费，致使公共教育难以为继）并产生“教育贫困”现象。
广义的教育概念是指人们获取知识、技能和经验的全部过程，包括学校教育和非学校
教育。从人力资本投资理论分析，教育投资涵盖学校教育投资、在职培训投资、健康投资、积累经济信息投资以及职业转换和移民投资等，其中，非教育投资占人力资本投资总额的一半左右。因此，学校教育的结束，并不代表教育的终结，相反，教育会伴随人们走过终身。与一般产品不同的是，高等教育产品具有消费性和投资性双重特征。高等教育成果产品是投资的产物，其投资收益包括私人收益和公共收益。经济组织聘用大学生需要支付工资，且学历越高，工资越高。显然，解决外部性问题的有效方法之一是政府干预。对高等教育属性的判断，仅仅从萨氏的经典定义出发是不够的，还应根据特定时期的教育发展环境，尤其是政府的教育财政政策对教育属性的影响。20世纪60年代以来,美国经济学家加里·S·贝克尔和西奥多·W·舒尔茨通过对高等教育投资的实证分析,得出了教育投资的收益率远远高于物质资本收益率的结论,由此提出了重要的人力资本理论。西奥多·W·舒尔茨指出：“促使美国人大量增加教育投资的根本动机，不管从个人还是社会的角度看，都可能是处于文化方面的考虑，我们很难认为这是一种„消费‟。也许这些大量增加的教育投资是处于似乎远离„投资‟的目的而制定的政策所决定的，但即便果真如此，美国人投入到教育方面的资金仍然可能会获得很高的收益”。即使将教育看成消费性质，“教育投资的消费部分实质是属于耐用性的，甚至比耐用消费品更加持久耐用”。［1］舒尔茨认为上学读书本质上是一种投资，因此将所有的教育支出都当作是当前消费是一个严重错误。错误在于假设上学只是一种消费。这种假设把在教育方面的公共支出错误地当成“福利支出”，并将其当作一种具有降低“储蓄”作用的资源利用方式，教育是可以提供未来收益的生产性资本。可见，教育公共产品的“消费唯一”前提存在质疑。
高等教育尽管有部分消费的性质，但主要还是投资性质。即便我们认可教育的消费性，但公共产品的两个重要特征——“非排他性和非竞争性”，从教育中很难找到有力的证据支持。从“教育服务产品”来看，教育资源的稀缺性，决定一个人接受教育必然排斥他人接受教育，高等学校通过入学考试等措施设置进入门槛，就是个典型的例子。“教育成果产品”的收益排他性则更为明显，接受较高等教育的工人比接受较低等教育的工人的工资高、失业率低，并具有职业转换的便利性，即存在受过高等教育者排斥未受高等教育者现象。
对教育的公共产品性判断部分来源于教育的外溢性（或称外部性）。新古典经济学是从私人成本（或收益）与社会成本（或收益）角度论述外部性的。他们认为，理性人会完全承担其行为所引起的成本与收益。而如果存在外部性，一个人的行动所引起的成本与收益就不完全由其个人承担；反过来，他也可能在不行动的时候，承担或获取他人行动所产生的成本或收益。当存在正的外部性时，个人收益中的一部分转化为社会收益，而个人实际收益减少；反之，个人实际收益增加（个人实际成本减少）。外部性是制度经济学经常提到的一个重要概念，当一个行为个体的行动不是通过价格而影响到另一个行为个体的环境时，我们称存在着“外部性”。［2］很显然，新古典经济学与制度经济学都认为，外溢性主要表现为个体成本与收益的不对称，权利与责任的不协调。同时，他们的分歧也是明显的。新古典经济学认为市场失灵导致外溢性，因此，解决外溢性问题，需要通过非市场的手段，如税收、法律以及行政等手段；制度经济学认为，外溢性的存在并非市场失灵所致，是制度缺陷的结果，因此，只要建立明晰的产权制度，就可以将外部性内部化，从而达到帕累托最优。尽管二者在外溢性问题上的认识存在诸多的偏差，但有一点是共通的，即外溢性的存在是非效率的。
从以上分析我们可以得出一个清晰的结论：公共产品与外溢性联系紧密，但二者绝对是相互分离的两个概念。外溢性有着较广的概念外延，它包括正的外溢性和负的外溢性，公共产品具有正的外溢性，但外溢性的存在决不意味着就是公共产品。实际上，大学毕业生的收入比那些没有上大学的人的收入要高得多。劳动经济学家估计，在其他条件相同的情况下，每接受一年的教育，年收入可增加5％到11％。［3］要使外部性具有说服力，就必须证明生产率的提高大于这种差异。
即便我们认可初等、中等教育具有一定的外溢性，但其外溢性的范围和强度，至少到目前为止还未有人对其进行准确的定性，因此，说教育特别是高等教育是公共产品还不具备足够的判断依据，政府更不能以此为理论基础，实施对教育资源配置的全面干预。相反，国外学者研究表明，无论是高收入发达国家，还是低收入发展中国家，都无一例外地出现私人投资教育尤其是高等教育的热情，表现出教育的私人性。我国家庭对子女上大学一直情有独钟，“大学”是学生读书的重要目标。然而，近年来，一些就业前景不好的学校和专业遭遇招生尴尬——新生报到入学率低，这是市场配置大学生供给的重要信号。
随着高等教育从英才模式向大众模式的转变,人们对高等教育的需求日益膨胀,而公共财政又满足不了这一需求。面对公共财政的困难和原有高等教育投资理论的缺陷,美国经济学家布鲁斯·约翰斯顿提出了著名的成本分担理论。他指出高等教育是投资收益活动,它满足了多个主体的需要,高等教育的成本应由这些主体来分担。随着各国高等教育投资模式日益走向多元化,高等教育的资源配置方式也呈现出计划方式向市场方式转变的趋势。［4］ 尽管政府干预教育的公平目标是否能够实现还难以定论，但政府供给私人性很强的高等教育，无论如何是低效的。这并不排斥政府介入高等教育，这在世界范围内是普遍现象，其目的不是为了效率，而是为了公平。有鉴于此，在教育资源严重缺乏的我国，政府在教育中究竟扮演何种角色，特别是在高等教育资源配置模式的选择上，如何改革与创新,才能找到适合我国国情的高等教育资源配置方式,这将是保持我国教育可持续发展的关键。
二、我国高等教育资源配置改革的对策
根据上述对高等教育产品属性的判断，我们必须进一步解放思想。即政府以保证社会公平为前提，坚持市场配置高等教育资源，加快高等教育市场化改革进程，让市场机制更有效地发挥对资源配置所起的基础性作用；增强政府管理和调控的有效性,弱化政府对学校的行政干预，理顺政府与高等学校、企业、个人的关系，最终实现政府与市场的双重干预。
1.发挥市场机制作用，企业和个人合理分担高等教育成本
发挥企业对高等教育成本分担的重要作用。企业作为高等教育成果的主要获取者和高等教育投资的主要受益者之一,理应根据其收益分担高等教育成本。由于目前我国有关法律制度不健全和人才市场上主要是用人单位市场的现实,企业可以无偿地得到高校的教育成果,使企业对高等教育成本的分担比例与企业从高等教育获得的收益极不相称。为此，建议向企业征收教育税,或者向用人企业征收毕业生税；建立良好的企业捐赠制度,鼓励企业通过捐赠投资高等教育。
从权益与义务对等这一公平角度看,个人应负担部分高等教育投资。应根据高等教育成本补偿原则合理确定学费标准。［5］合理的高等教育收费,应充分考虑到国家的经济发展水平、各地区经济发展水平的差异、人民群众的经济承受能力和心理承受能力等，使高等学校的收费较好地反映高等教育的成本和收益。应根据高校层次和类型的不同以及专业的不同实行不同的收费；对于私人收益率较高的热门专业,收费标准适当提高;而对于那些社会效益较高而私人收益率相对较低的专业,收费标准则适当降低,或由国家给予补贴。
2.大力鼓励、扶持民办高等教育，培育并完善竞争性教育市场
改革开放以来，我国的民办教育得到了长足发展，但与巨大的高等教育需求相比较，教育供求矛盾还很突出，高等教育资源短缺是制约高等教育发展的瓶颈。因此，高等教育市场化改革已势在必行。笔者认为，我国现行高等教育市场化改革有四种模式可供选择：一是公立学校所有权的转移。对于市场竞争强的专业和院校，可作部分或全部所有权的转移。二是在保持现存教育机构相对稳定的情况下，调整公立学校和民办学校之间的平衡。当前重点是大力发展民办学校，让更多的资源进入高等教育领域，以改变高等教育资源配置不足的困境。三是增加政府对民办高等学校的资金投入、支持和补助，以增强民办高等学校的竞争力，保证高等教育市场的公平竞争。四是增加对公立学校的私人投入。现行公立学校投资比较单一，公共教育资源配置效率偏低。引入私人资本，会促进公私资本的融合，强化教育资源的配置效率。
目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺的突出问题，也严重影响到高等教育质量。国际的经验表明，政府制定并逐步完善民办高等教育经费资助政策，是解决民办高等教育发展困境的有效途径。如，在美国私立大学经费收入中，联邦政府拨款占第三位。美国强调私立大学的公共服务功能，因此会对私立大学提供较多的公共资助［6］。各国对私立学校的资助方式是多种多样的，但从资助经费的构成来看主要有：提供减免税的优惠措施、提供直接资助、提供教育教学服务、向学生提供奖学金、提供长期低息贷款优惠等等。目前,我国政府在大学生资助等政策方面将公办高校和民办高校一视同仁,使我们看到了这方面的改革曙光。建议政府对民办高校的资助应从大学生层面入手，逐步扩大到教学设备设施等软环境方面。
3.改革高等教育管理体制
传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格而僵化的规范要求，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的官僚机构。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。应该在新的市场制度基础上加强高等学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对高等学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“高等学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。美国的做法值得借鉴，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入高校，推行“教育的市场化重构”［7］，把财政调拨、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的供给者和需求者双方在教育领域中的责任与权利，尤其是强化了受教育者在教育市场中拥有最大机会的选择权。
4.调整教育财政支出结构，提高财政教育支出效率
当前，我国义务教育存在三大财政投入结构性失衡，即义务教育经费投入占总教育经费的比例偏低、地区之间义务教育投入差异大和城乡之间义务教育的投入存在明显差距。如果说后两者的存在是财政制度缺陷所至，而前者则完全由于我们对不同层次的教育重要性认识不足，或受教育产业化思想的驱使，对公共教育资源所做出的“偏好性”错误安排，属于“政府失灵”。高等教育收费制度实际上是一种教育成本的分摊机制，但10倍于义务教育事业费的公共高等教育资源配置，已经严重违背了教育公平性原则。在现行财政制度以及有限的财力下，政府应该更多地关注基础教育特别是义务教育，将公共教育资源配置向基础教育倾斜。同时，改革教育财政支出模式，变财政向教育机构拨款为直接补贴学生，以提高教育资源配置的效率并实现教育的公平目标。政府还应该通过立法，通过一定程度的减税和免税政策，鼓励社会各界捐资助学，推动高教事业的发展。
5.建立公共部门与私人部门的伙伴关系（PPP）模式，提高高等教育资源运行效率 由公共部门运行的公共教育资源配置效率低是个不争的事实，如何利用私人部门的高效管理为公共部门服务，成为20世纪90年代西方新公共管理改革的重要内容，而PPP模式成为公共部门私有化的强有力的替代者。［8］PPP模式体现一种代理关系，公共部门以招投标的方式，选择私人部门参与到公共服务的生产和提供中来。私人部门投入资金和管理，公共部门购买服务。与商品的一次性买卖不同的是，PPP模式建立了一种公共部门与私人部门间的长期合作伙伴关系（契约期通常为30-60年）。私人部门有资金、人才和管理优势，通过对公共服务的生产，能获得稳定的收益。而作为委托方的公共部门，是服务项目的制订者和监督者，完全控制着公共教育服务的供给市场，把持着社会公众的公平教育权。可以说，PPP模式是公平与效率相结合的典型代表。我国可根据国情，选择高等教育的基础设施作为
试点，在取得经验以后推广到其他的服务项目和低层次的教育。PPP模式的引入，不仅在教育领域实现政府的公平教育的政策目标，且在公共服务领域引入竞争机制，打破公共部门垄断、僵化的体制，对促进公共部门的深化、改革都具有深远的意义。
参考文献：
［1］ 舒尔茨.人力资本投资［M］.北京:商务印书馆,1990.22-39.［2］ Varian,Hal R..Microeconomic Analysis,2nded.,W.W.Norton & company,1984.257-259.［3］(美)科恩著，王玉昆译.教育经济学［M］.上海：华东师范大学出版社，1989.78-89.［4］ 布鲁斯·约翰斯顿.高等教育成本分担中的财政与政治［J］.比较教育研究,2002,(1): 26-30.［5］ 汪开寿.社会主义教育市场初论［J］.合肥工业大学学报（社会科学版）,2003,(3):30-33.［6］ 阎凤桥.美国私立高等教育特征分析［J］.黄河科技大学学报，2003,(3).［7］ 劳凯声.重构公共教育体制:别国的经验和我国的实践［J］.北京师范大学学报（社会科学版）,2003,(4).［8］ 孙洁.在高等教育改革中如何采用PPP管理模式 ［J］.财政研究,2007,(3): 55-57.
