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取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究
陈新
（云南师范大学金融财政学院 云南昆明650092）1
内容提要：取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项重要举措。但就我国西部贫困地区而言，取消农业税后使财政“雪上加霜”，财政收支缺口进一步加大。本文着重研究取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展新机制。
关键词：西部贫困地区财政自生能力
一、问题的提出
2004年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上代表中央政府郑重承诺“从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”截止到2005年3月，全国已有27个省、自治区、直辖市先后宣布取消农业税。取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项具有历史意义的举措。从财政经济理论分析，取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共服务的需要，用工业和服务业的收益反哺农业。由于我国东西部逐渐增大，东部经济发达地区随着市场化进程的加快和农业人口的减少，农业税在地方税收收入中所占比例呈下降趋势，变成了税收收入中可有可无的支流，这些地区完全有能力自行解决取消农业税所造成的财政缺口。因此，取消农业税对于经济发达的东部地区的财政影响是微乎其微的。而西部贫困地区，农业税成为县乡财政的主要收入来源，是县乡政府运转的重要财力保障，取消农业税，对于在农村税费改革后就已存在的较大收支缺口的西部贫困地区财政无疑是“雪上加霜”，呈现出东西部财力分配的“马太效应”。因此，如何提升农业税取消后我国西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展战略创新新格局，成为当务之急。
二、取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响和原因分析
（一）取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响
取消农业税的政策本意是要减轻农民负担，保持农村稳定，促进农业发展，使“三农”问题得到较好解决，实现农村乃至整个中国的长治久安。但是任何事情都有它的两面性，取消农业税也给西部贫困地区财政带来了巨大困难，降低了这一政策的执行效率。
1.取消农业税后使捉襟见肘的西部贫困地区县乡财政更加困。在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。“对于农业为主的地区和西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政影响很大”（华中师范大学，吴理财教授）。在这些地区，财政可调控财力较小，财政赤字不断扩大，实际债务负担日益增加，财政风险日益膨胀。
2.取消农业税可能使西部贫困地区基层财力差距不断拉大。一个地区财政收稿时间：
作者简介：陈新（1967－）男，湖北人，云南师范大学金融财政学院财税系系主任，副教授，主要从事税
务、财政的教学和研究工作。
收入的增长受该地区经济基础、自然环境、税种结构及财政管理水平等多方面因素的影响。如果在基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，则有可能加剧这种不平衡状况。因为受各方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率高，其获得的流转税收入多，西部贫困地区农产品商品化率低，其获得的流转税收入少。因此，取消农业税后西部贫困地区乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。
3.取消农业税后西部贫困地区中央和地方各级财政的转移支付缺口进一步扩张。因为农业作为第一产业，它的经济增长率远远落后于二、三产业，基数很小，但农村的自然人口增长率却相当高，它对于各种公共产品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全农村医疗卫生保障体系，这需要大量的资金；完善农村的义务教育也需要大量的资金；农村基层组织的运行同样需要大量的资金。所以在这种情况下，需要研究如何通过这些资金的转移支付来保证这些缺口得以解决。
（二）产生上述影响的原因分析
1.取消农业税后，在一段时期内，西部贫困地区公共品供应的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付，从经济学上讲，无偿地转移支付资金具有更为明显的“免费午餐”性质，对西部贫困地区财政而言，由于财政体制内部自生能力缺位，除非进行经济结构优化，在原有的要素禀赋基础上，通过外生或内生变量的发生，改变该地区的生产函数，导致该地区可分配的国民收入提高，西部地区财政自生能力才会形成。因此，自生能力是西部贫困地区财政可持续发展的必要条件，而非充分条件，依靠财政转移支付必然会产生路径依赖导致的自生能力的囚徒困境问题，为解决这一问题，该地区财政必须注重发展战略，通过发展战略的实施来构建这一地区财政自生能力。
2.发展后劲不足，地方财政收入增长乏力。对于西部贫困地区来说，自然条件较差，矿产资源贫乏，区位优势不足，在客观上制约了经济的发展。在企业发展中，贷款难没有得到根本解决，影响了企业的生产和经营，而且投融资环境较差，吸纳资金、技术、人才等能力较弱，招商引资难度大，发展经济成本高。随着中央所得税政策等的改革，财力向上集中，地方特别是西部贫困地区财政增长困难。
3.财政体制不尽完善，转移支付力度不够。分税制改革，基本理顺了中央同省的分配关系，但在中央同地方收入划分以及省以下的体制还存在一些弊端。财权和事权不统一，责任不明晰，分税制财力向上集中，而基本的事权却下移，如义务教育、基础设施、社会治安、环保、民兵训练、武警消防、建设运转等全部由地方财政承担。国税、地税、工商、技术监督、药监等部门上划后，地方财政履行的事权所需支出基数大；在分税制财政体制中，地方收入没有稳定的支柱来源，上级集中过大，地方支出责任压力过大；转移支付不尽规范，奖快促慢机制还不健全，国家对西部贫困地区支持力度不够，这些地区发展经济的积极性不高，不利于非均衡发展的推进。
4.西部贫困地区财政刚性支出增长较快。一是财政供养人员过多，增长较快。尽管严格控制编制，进行了机构改革，但政府机构人员很难裁减，而且大中专毕业生分配、复退军人安置等政策性增加人员将继续存在，虽然进行了机构改革，财政体制改革，但这一矛盾在短时间内还难以消化；二是法定支出造成西部贫困地区财政支出增长较快，如农业、教育、科技、计划生育以及国家对这些地区的一些考核文件都规定对这些事业的支出的增长要高于地方财政收入的年增长率，财政负担不断加重；三是要求地方匹配的专项资金项目不断增多，也导致了西部
贫困地区财政支出的增长。上级专项资金管理部门在专项资金项目建设中，没有考虑到西部贫困地区财力可能，不切实际要求项目配套，西部贫困地区在财政困难的情况下，为了争取项目，发展地方经济，不得不硬着头皮匹配，导致了财政支出相应增长。
三、构建以自生能力为基础的西部贫困地区财政可持续发展新机制
自生能力理论（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和刘培林，2001）。这里所谓自生能力，是指一个国家中的某一地区，在没有外部扶持条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常财政发展水平，那么这个地区的财政就是有自身能力的；反之，如果一个国家中的某一地区的预期财政发展水平低于社会可接受的水平，这样的地区财政就没有自身能力，只有靠上级政府的扶持才能够生存下去。取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自身能力，逐步形成以公平为核心，以自生能力基础，以可持续发展为目标的新机制具有重要的理论价值和现实意义。并且，对于定位中央政府与地方政府转移支付的职能；政府、企业和相关群体在其中的不同作用，以及相关的制度对策同样具有十分重要意义，对于建立相关的制度安排和政策体系，将会产生重要的理论和决策咨询作用。
（一）基本思路：
坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，分三个阶段，即转移支付阶段、自生能力形成阶段、自生能力保持和提升阶段。推进自生能力的根本转变，构建符合社会主义市场经济要求的西部贫困地区财政发展新机制。具体来说是指促进和调动贫困地区财政发展方面多以政策倾斜，经济扶持为主，强调区域经济联合，用经济发达地区带动欠发达地区，由原来的“输血方式”逐步向“造血方式”转化。在转移支付阶段，要加大中央直接对西部贫困地区转移支付的资金水平，扩大总量，打破既得利益格局，科学合理地制定转移支付制度，规范转移支付形式，实现转移支付均等化；同时要逐步建立以纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式。在自生能力形成阶段，首先要发展地方经济，积极推进农业产业化经营，扶持农业龙头企业发展，引导和鼓励外商资本投向西部贫困地区农业领域；其次要完善地方税制，对取消农业税后，应按照国际惯例改征农用土地税或农用土地使用税，把农产品和种田的农户纳入增值税和个人所得税的征税范围；再次要优化地方财政支出结构，精简机构，提高财政资金的使用效率，使西部贫困地区财政自生能力得到恢复和增强。在自生能力保持和提升阶段，继续推行对西部贫困地区的转移支付制度，将转移支付划分为指定用途的款项和一般用途款项。指定用途款项用于西部贫困地区基础设施，文化教育事业，重大工农业建设项目；一般用途款项用于扶持或解决其他直接关系到人民生活的问题。其次，要通过产业替代、资本流动改变西部贫困地区的生产函数，巩固财政正常收入增长机制，按照公平、效能原则重新配置地方财力资源，使西部贫困地区财政超常增长。
（二）具体目标和战略重点：
发挥国家财政转移支付资金的引导作用，依靠增加财政投入和投资刺激，通过改善投资环境，提高投资回报率，广泛吸引国内外民间资本的大量“西进”，进一步提升西部贫困地区财政自生能力；尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善西部贫困地区的基本生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加快贫困乡镇的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变西部贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为全面建设小康社会而奋斗。
（三）实现途径：
1.加快制度创新，促进西部贫困地区财政困难的缓解
通过加快制度创新，从战略上逐步消除形成西部贫困地区财政困难的制度根源，不仅有利于促进财政的可持续发展，还有利于逐步增强中央政府的转移支付能力。即通过增强地方财力，消除地方财政困难，一方面，减少西部贫困地区负债，增强财政对该地区特别是对农业的资金支持能力；另一方面，促进财政的良性运转，借此增强财政对经济发展和结构调整的政策引导和服务能力。财政要积极面向农业和农民提供农村公共品供给的活动，按照公共品受益范围的不同，财政支农应由不同层次的政府层次承担相应的事权和支出责任。在财政支农方面，如果县乡政府长期处于缺位或几乎有名无实的状态，是不利于提高财政支农资金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期内西部贫困地区的财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的必要性和合理性；另一方面，也要看到从战略上培养政府财政支农能力的紧迫性。从战略上培育财政支农能力，需要从消除财政困难的根源做起。
2.发展经济，培植财源
没有经济的发展，就没有财政的增长，财政的增收作用于经济的发展。作为西部贫困地区财政，要摆脱困境，主要的途径是发展经济，要把发展作为政府的重要工作来抓，只有做大“蛋糕”，解决财政困难才成为可能。在发展经济中，要做好以下工作：第一，立足优势，因地制宜。由于地理、区位、资源等不同，以及发展不平衡，要依托自身优势，因地制宜制定发展规划，确定发展思路、发展重点和发展目标。第二，要营造良好的发展环境。一是加大水、电、路、通讯等基础设施建设，营造良好发展的硬环境；二是制定优惠政策，简化办事程序，实行“一站式”服务，降低准入门槛，搞好协调服务，营造发展政策环境，使企业引得进，留得住，才能促进经济的发展。第三，突出重点，整体推进。财政的增收，要靠支柱产业来支撑，在发展经济中，要突出重点，培植支柱财源，带动流通、加工、饮食、修理等非公有制经济发展，实现可持续发展。第四，加大招商引资力度，在投入经济发展有限的情况下，要充分利用资源、区位等优势，引进和吸纳社会资金、技术、人才等投入地方经济建设发展。同时，要做好项目论证，防止重复建设，严格控制高能耗、高污染的项目，促进可持续发展。第五，统筹城乡经济发展。调整农业产业结构，推进城镇化和工业化，促进农业人口和剩余劳动力向非农业产业和城市转移，这是解决“三农”问题的重要途径。第六，推进非均衡发展。由于西部贫困地区发展不平衡，采取上台阶、以奖代补等激励措施，鼓励发展较快的地方加快发展，在财力上给予倾斜，保证既得利益，对贫困的县、乡，既不能养懒汉，也要保持社会稳定，实现非均衡推进。
3.完善转移支付制度，加大西部贫困县乡转移支付力度
针对我国转移支付制度不完善的问题，应尽快完善转移支付制度，满足西部贫困地区财力需求，使各地财力相对均衡。一是中央和省建立西部贫困地区转移支付制度，对经济发展快而人均可支配财力少的地区，通过转移支付给予一定倾斜，既要促进贫困地区的发展，又要调动发展快的地区的积极性。逐步完善转移支付制度，缩小省区县间的财力不均衡；二是提高一般性转移支付规模，减轻对地方匹配资金责任，尽量减少对西部贫困县乡财政承担的法定支出事项，减轻其财政负担。
4.改革西部贫困地区乡镇行政体制
1991年撤区建镇建乡，从现有乡镇机构设置来看，一些乡镇区域小，大多是纯农业乡，人口只有几千人，财政收入仅有四五十万元，机构设置俱全，事权
有限，特别是取消农业税后，这些乡镇事权更小，就会造成人力资源浪费和增加财政开支。对经济基础较弱的乡镇，可以并到相邻的镇，增强乡镇实力。撤村并村，扩大村自治范围，将乡站所人员分流到村或鼓励兴办企业和实体，精简人员，有效解决乡镇经济薄弱与庞大乡镇机构和人员之间的矛盾，降低行政成本，减轻财政负担。
5.规范西部贫困地区政府举债行为，化解债务风险。
西部贫困地区由于财政困难，投入公共建设和事业发展的资金严重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向银行举债提前使用以后年度财政收入的办法投入建设，形成了政府的债务，甚至有的是部门举债，政府兜底。这种举债如果没有一个度，超过财政承受能力，将会加大政府财政风险。因此，制定政府举债管理办法，在财政承受能力内合理举债，制定偿债机制，使政府债务能够按期归还，提高政府信誉度，化解财政风险。
参考文献：
1.林毅夫、刘培林，2001：《自生能力与国企改革》，《经济研究》第9期
2.林毅夫，2002：《发展战略、自生能力与经济收敛》，《经济学（季刊）》第1卷第2期
3.Aghion, Philippe and Patrick Bolton,1992,“An Incomplete Contracts Approach to Financial Contracting,” Review of Economic Studies, vol.59, 473-494.4.陈颂东，2004：《振兴乡镇财政的战略思考》，《农村经济》第1期
5.陈纪瑜、赵合云，2004：《取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新》，《财经理论与实践》，第130期
6.农村税费改革研究课题组，2004：《取消农业税 改征增值税》，《新华文摘》，第1期
7.茆英娥，2003：《农村税费改革对乡镇财政的影响》，《财政研究》，第4期
8.苏明，2003：《财政理论与财政政策》，《经济科学出版社》
The research about the self-sufficient capability of the western poor
areas of China after agricultural taxes abolished
Chen xin
(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)
Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve iues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local
government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability
