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新时期怎样搞好农村扶贫开发工作
吴海峰
搞好农村扶贫开发，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。党的十七大提出要提高扶贫开发水平，把到2020年基本消除绝对贫困现象作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求。新时期怎样使农村扶贫开发工作更富有成效，我认为，必须贯彻落实好科学发展观，坚持一个核心，注重两个环境，抓好三个培育，实现四个结合。
一、坚持一个核心，就是坚持改善农村贫困群体的民生
邓小平说过：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”开发就是要解放生产力、发展生产力，扶贫就是要消除两极分化、实现共同富裕。所以，搞好农村扶贫开发，就是要从根本上改善农村贫困群体的民生条件，这是建设中国特色社会主义的一项伟大事业。
我们改善农村贫困群体的民生，不仅要关注“吃、穿、住、行”，还要关注教育、医疗、文化等。世界银行的一份全球调查指出，贫困不仅指物质的匮乏，而且包括低水平的教育和健康，包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力等。我国农村的贫困地区，不仅是经济上的贫困，同时包括教育文化落后、人口素质差和思想观念上的贫困，是物质贫困与精神贫困并存。与其他国家相比，我国农村的贫困线是很低的，目前人均收入标准才约700元人民币。而世界银行根据绝大多数发展中国家的实际消费水平，提出了每人每日1美元贫困线，每人每日2美元贫困线，简称1美元贫困线、2美元贫困线。世界银行还将1美元贫困线定义为最低标准贫困线，相当于最低生存线，1美元贫困线划定的贫困人口属于赤贫人口。世界上有70多个国家制定了贫困线，其中只有11个国家的标准低于每天1美元的标准，我国为其中之一。即使按1美元的标准，目前我国仍有1亿贫困人口。我们必须充分认识我国农村扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，需要按照十七大报告提出的要求“逐步提高扶贫标准”。前不久，中国发展研究基金会写的《中国发展报告2007》中提出了一个包括医疗和教育等基本需要在内的“发展贫困线”，来取代现有的以维持基本生存为主的“生存贫困线”。按此标准，中国目前处于“发展贫困线”以下的贫困人口有8000多万。发展贫困线是在生存贫困线之上的一条收入线或消费支出线，不仅包括了维持基本生存水平所需要的收入，也包括了社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力。只有通过教育、培训和医疗保障使得贫困人口具有一定的发展能力，才能从根本上消除致贫的原因。
十七大提出了推进以改善民生为重点的社会建设，要优先发展教育，积极扩大就业，深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平等社会建设内容。这些必将为农村贫困居民提供更好的发展环境、更公平的发展机会。
二、注重两个环境：就是注重改善农村贫困地区生产生活环境、注重使贫民脱离本地恶劣的生存环境
总的看来，农村贫困地区只所以贫困，主要是因为生产生活环境较差，具体表现为区域欠佳、交通不便、信息闭塞、生态脆弱等硬环境，以及与此相关产生的科技、教育、卫生、文化等落后的软环境。因此，提高扶贫开发水平，必须改善这些地区的生产生活环境，尤其要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，解决好贫困地区行路难、饮水难、通讯难、用电难等问题。同时，也要着力改善这些地区的软环境，高度重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，解决好贫困地区就业难、就医难、上学难等问题，提高农民的文化素质和反贫困、反返贫能力。
另一方面，不少贫困地区，因其生存条件恶劣、自然资源贫乏、生态环境脆弱、地理位置偏僻等自然原因和社会原因，其恶劣环境是很难改变的。这些地方消除贫困、解决温饱问题的难度很大、实现小康目标十分艰巨。目前我国2000多万的绝对贫困人口中，居住在山区的占51%，有76%的贫困群体长期居住在自然条件恶劣的环境中，是“一方水土养活不了一方人”的地方，这种环境也使得贫困人口素质很低，自我发展能力很弱。一些刚刚脱贫的人群，稍遇变故就可能返贫，小灾小返贫，大灾大返贫。对于这些环境恶劣的贫困地区，与其花费大量人力物力财力进行建设，不如多投入一些移民安置费，让贫民早日脱离这种恶劣环境。这里扶贫开发的重点，不该是“愚公移山”，而应是“愚公搬迁”，努力使贫民脱离其恶劣的生存环境。政府要制定鼓励移民搬迁的优惠政策，大力实施异地扶贫，确保“搬得出，稳得住，能发展，能致富”。
三、抓好三个培育：就是在农村贫困地区培育艰苦创业精神、培育特色产业、培育发展致富的带头人
首先，大力培育艰苦创业精神。彻底改变农村贫困地区的落后面貌，主要靠当地农民的自力更生和辛勤劳动。外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。进行扶贫开发，建设好新农村，必须首先在贫困地区发扬光
大艰苦创业精神，必须把艰苦创业精神变为脱贫致富的现实。如果贫困地区缺乏“穷则思变、要干、要发展” 的精神，光靠外界扶贫肯定是不行的，很可能养成严重的“贫困依赖”思想。因此，对贫困地区进行精神扶贫，即大力培育艰苦创业精神、培育农民的自立自强、奋发图强的意识，甚至比物质扶贫更重要。农村扶贫开发的条件越艰苦，越需要弘扬自力更生、艰苦创业精神，越需要激发贫困地区农民自我奋斗、自我发展、知难而进的奋斗意志。要努力把艰苦创业精神转化为摆脱贫困的巨大力量，转化为建设新农村的动力之源、活力之源。
第二，大力培育特色优势产业。农村贫困地区产业的发展，有特色才有优势，有特色才有市场，有特色才有竞争力。提高农村扶贫开发水平，必须因地制宜找准扶贫开发的产业发展路子，着力培育特色优势产业，如特色农业、特色旅游业、特色劳务业、特色手工业和农副产品加工业等。在贫困山区，往往发展特色农业和特色旅游业的潜力很大。发展特色产业，是贫困地区群众增加收入的根本，当然也是脱贫致富的根本。在特色产业的发展途径上，要依据自然条件、资源禀赋和产业基础，着力选择具有特色的优势项目，把潜在资源禀赋转化为特色产业发展的项目，把传统工艺发展为特色产业开发的产品，把比较优势变为竞争优势，把区位优势变为市场优势，使产业经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化。
第三，大力培育发展致富的带头人。贫困农村只所以贫困村，关键是因为致富带头人的缺失。农村致富带头人植根于农村、创业于农村、成功于农村，是广大农村最具潜力的创业源。榜样的力量是无穷的。一个农村致富带头人就是一个科技示范场、示范园。致富带头人，往往“一人带一片，几户富一方”。因此，必须把培育、用好致富带头人作为扶贫开发工作的一项战略任务来抓，加大对农村致富能人能力的建设，提高他们的综合素质，培养他们的社会责任，充分发挥农村致富带头人的“传、帮、带”作用，使其真正成为贫困农村经济的“催化剂”，农村结构调整的“推进器”，农民致富的“领头雁”。要积极实施将致富能手培养成党员、将党员培养成致富能手、将党员致富能手培养成村干部的“三培养”工程。把那些素质高、带动群众致富能力强的人及时选拔到村干部的岗位上来。
四、实现四个结合：就是农村扶贫开发要与城市化相结合、与生态建设相结合、与社会参与相结合、与提高扶贫资金效果相结合1．与城市化相结合农村扶贫开发需要与城镇化结合起来，充分发挥城镇化对贫困地区脱贫的带动作用。必须把大力发展贫困地区劳务经济，作为增加农民收入、使农民走向富裕的重要途径。也只有农民逐步向城镇二三产业转移，才能使贫困地区人口不断
减少，推动农村土地规模经营，降低农业生产成本、提高农业劳动生产率、增加当地农民的务农收入。
扶贫开发，既要加强贫困地区劳动力转移的职业技能培训，积极为贫困群众牵线搭桥到外地就业，又要搞好外地务工的农民工的扶贫，解决好妇女、儿童和老人留守农村问题，保障输出劳动力的合法权益。对于那些在城镇有稳定工作但收入低的农民工，政府有责任提供必要的支持促进其家人向城镇迁移。要鼓励贫困地区农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取自由转让、出租、抵押、入股、置换等各种方式，加快农村土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营，为农民离土离乡创造条件。
从全国来看，帮助贫困地区劳动力转移培训就业的“雨露计划”实施几年来，完成了不小的培训任务。但从监测情况看，扶贫重点村和重点县这几年外出就业劳动力人数的增长，都落后于同期全国的平均水平。2002～2005年重点村和重点县外出劳动力所占比重分别提高了4.21和3.76个百分点，而同期全国平均则提高了6.82个百分点。而且，重点村和重点县来自劳务输出收入的增长速度，也落后于全国平均水平，2002～2005年全国农村外出务工收入平均增长了
53.94%，而同期重点村和重点县分别才仅增长31.16%和25.39%。事实说明，扶贫开发在帮助贫困地区劳动力转移培训就业方面还有很大潜力，必须加大力度。
2．与生态建设相结合提高农村扶贫开发水平，要抓住国家生态文明建设的大好机遇，以治理水土流失为目标，以培植森林资源为重点，着力搞好人工造林、封山育林、退耕还林还草、生态公益林和天然林保护等工程建设。同时，也要按照新农村建设的标准，大力实施乡村清洁工程，积极推动以沼气、太阳能等可再生能源利用为主的生态能源建设，进行村容村貌的综合整治，展现农村“蓝天、青山、碧水”的田园风光。
在扶贫开发的导向上，必须改变所有地区加快经济发展的思维定式。一些生态环境脆弱的地区，不适合大规模地集聚经济，这些区域“发展”的含义，就主要不是做大经济总量，而是保护好生态环境。应允许那些生态脆弱和敏感的地区，因地制宜制定放慢增长速度，一些乡村甚至可以保持零增长或负增长，以牺牲局部利益、保护全局利益，牺牲眼前利益、着眼长远可持续发展。为此，对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。
限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到较大区域范围生态安全的区域。对于这些地区，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，降低城镇建设
强度，降低工业发展强度，植树造林、保持水土，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步完善为重要的生态功能区。
禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化自然遗产、地质公园等。在禁止开发区域，要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合国家规定的开发活动。在这些地区，扶贫开发的产业发展要以生态建设为主体，积极发展特色农业和旅游业，并实现特色农业的生态化和旅游业的生态化，促进生态建设与农业和旅游业的相互协调和共生共荣。
3．与社会扶贫相结合在农村扶贫开发中，要充分发挥社会扶贫的作用。政府扶贫属于第二次分配，社会扶贫属于第三次分配。社会扶贫与政府扶贫具有很强的互补性。从趋势上看，随着经济发展和居民收入水平的提高，有能力并有意愿捐款扶贫的人越来越多，属于第三次分配的社会扶贫的作用会越来越大，属于第二次分配的政府扶贫的作用会相对下降。
在社会扶贫方面，政府要善于动员和组织社会各界，支持、帮助和参与贫困地区开发建设，其关键是大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，营造一个良好的政策环境，为更多的人表达社会责任心和施展才华提供更多的机会，给更多的组织筹措扶贫资源提供更多的机会，形成各行业、社会、政府共同推动的大扶贫格局。
目前，我国的“第三次分配”力度小与捐款减免税政策的力度不够有关。在国际上，有的国家按30%减免，有的按50%减免，有的实行税前全免，美国企业捐赠的免税比例为11%，我国只有3%，无法使企业形成捐赠激励。这就需要加大捐款减免税政策的力度，以激励公民的募捐意愿。据统计，美国的捐赠款每年都在2000亿到3000亿美元之间，其中2003年为2410亿美元，人均善款460美元，占当年人均GDP的2.17%。而我国目前募集的善款仅占GDP的0.05%，潜力是很大的。
4．与提高扶贫资金效果相结合提高农村扶贫开发水平，需要加大扶贫资金的投入，健全财政扶贫资金稳定增长的机制，引导信贷资金投入扶贫开发，扩大信贷扶贫资金规模，加快推进村级互助资金试点，探索贫困地区农业保险的方式和途径，形成扶贫开发多元投入机制。近些年来，国家出台了一系列支农惠农和支持欠发达地区发展的政策措施，这些政策措施都覆盖到了贫困地区，特别是农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障制度等，这些政策措施对扶贫开发工作，是一个有利促进，但不能替代扶贫开发。因为，财政扶贫政策措施有其特定的扶持对象、区域和内涵。但是，需要建立扶贫开发政策与其他支农政策的协调配合机制，积极发挥各部门的优势，整合部分财政扶贫资金和其他涉农资金，集中力量办大事，以贫困地区新农村建设为平台，充分发挥资金的聚集效应。
另一方面，提高农村扶贫开发水平，必须加强扶贫资金管理，完善扶贫资金管理制度，提高扶贫资金的使用效果。为此，要加强民主管理，把扶贫项目的选择与充分尊重农民群众的生产经营自主权结合起来，让群众有知情权、选择权和监督权，让他们明确具体帮扶项目、帮扶单位、资金来源、技术措施以及目标要求，结合实际自主选定扶贫项目，优先安排多数村民能够受益的项目。同时，要建立扶贫资金分配激励机制，健全财政扶贫资金绩效考评制度，提高扶贫资金分配的透明度，完善项目评审、公告公示、专账和报账、审计考评制度，健全财政扶贫资金管理监测信息系统，确保支农资金规范、安全和高效运行，更好地促进扶贫开发和新农村建设。
作者：吴海峰，河南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员
