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铁路工程施工安全监理责任风险与防范对策分析
阮景章
（北京中铁诚业工程建设监理有限公司
北京100055）
摘要：铁路建设工程施工安全监理是监理工作的重要组成部分，安全监理目标与质量、进度、投资、环保等目标共同构成了铁路建设工程系统的监理目标体系。“7 ·23”甬温线特别重大铁路交通事故再一次警示我们：安全责任，重在落实，铁路工程安全监理任重道远，责任重于泰山。由于安全生产与铁路建设工程本身的特点、铁路施工现状、监理人（监理单位与监理人员）及相关方存在的缺点，必然给监理人实施铁路建设工程安全监理带来不可避免的安全监理责任风险。笔者结合铁路工程安全监理工作实践，分析了铁路工程施工安全监理责任风险原因，并以此为基础，提出了防范安全监理责任风险的建设性意见，以期有效规避安全监理责任风险，促进铁路工程安全有序推进，实现中国铁路事业科学发展、安全发展。主题词：铁路工程 安全监理 责任风险 防范
一、前言
“7 ·23”甬温线特别重大铁路交通事故给人民群众生命财产造成重大损失，“7 ·23”甬温线特别重大铁路交通事故再一次警示我们：安全责任，重在落实，铁路工程安全监理任重道远，责任重于泰山。作为铁路建设工程的重要参与方，监理人必须进行深刻反思，明确自身安全监理责任，牢固树立科学发展观，牢固树立安全第一的观念，扎实工作，与铁路工程建设各方共同努力，真正把中国铁路建成安全铁路、和谐铁路。
下面笔者结合铁路工程安全监理实践，对铁路建设工程安全监理责任风险进行分析，并提出防范对策，以期为监理人规避安全监理责任风险，实现铁路工程安全监理目标提供建设性意见，供参考。
二、铁路建设工程施工安全监理责任
铁路建设工程施工安全监理是监理工作的重要组成部分，安全监理目标与质量、进度、投资、环保等目标共同构成了铁路建设工程系统的监理目标体系。
根据《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》）、《铁路建设工程安全生产管理办法》及《铁路建设工程监理规范》的规定，铁路建设工程安全监理责任主要有以下几个方面：
1、工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对铁路建设工程安全生产承担监理责任。
2、监理单位应编制建设项目安全监理细则，制定针对施工单位安全技术措施的检查方案，按照安全监理细则实施安全监理。
3、应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。
4、工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位；施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。
具体而言，根据《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建设部建市[2006]248号）规定，建设工程安全生产的监理责任包括以下内容：
1、监理单位应对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查，未进行审查的，监理单位应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。
施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案未经监理单位审查签字认可，施工单位擅自施工的，监理单位应及时下达工程暂停令，并将情况及时书面报告建设单位。监理单位未及时下达工程暂停令并报告的，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。
2、监理单位在监理巡视检查过程中，发现存在安全事故隐患的，应按照有关规定及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工。监理单位发现安全事故隐患没有及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工的，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。
3、施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的，监理单位应及时将情况向当地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。监理单位没有及时报告，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。
4、监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的，应当承担《条例》第五十七条规定的法律责任。
监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。
三、施工安全监理责任风险的主要原因分析
关于铁路建设工程安全监理责任风险产生的原因，笔者认为，主要包括以下几个方面：
（一）、铁路建设工程与安全生产特点引起的安全监理责任风险
1、铁路工程具有点多线长、产品固定、作业人员流动的特点。
近年来，由于铁路建设项目较多，相对而言，作业人员流动性大，需要的劳动力较多，现场从业人员大多是劳务工，安全素质相对偏低、安全意识淡薄，安全操作技能较低，自我保护能力较差，甚至部分管理人员和从事安全工作的人员本身也缺乏必要的安全管理知识。人的不安定因素与不安全行为成为产生安全事故的主要原因。
2、铁路工程项目具有单件性的特点。单件性是指没有两个完全相同的项目，不同项目事故风险的多少和种类都是不同的，同一个项目在不同的阶段的风险也不同。从业人员在不同项目、不同施工阶段就要面对不同类型的安全风险。
3、铁路工程施工具有离散性的特点。离散性是指作为一线生产者的作业人员，在施工时分散于施工现场的各个部位。而且施工过程多为露天、高处作业，施工环境和作业条件较差，不安全因素随着工程形象进度的变化而不断变化，且规律性差、隐患多。尽管有各种安全规章制度和安全技术交底等环节，但面对具体问题时，仍然需要依靠自己的经验作出判断和处理，一旦判断和处理失误，就会触发安全事故，造成损失和伤害。
3、安全投入具有负效益性的特点。
虽然合理的安全投入可以产生有效的价值，但这种收益比其损失更难界定。它带给施工单位的利益，不能在帐目中用利润来明示，而是用损益表中其他支出（赔偿金）的减少来体现，从而相对地显示企业利润增加。因此安全生产、安全控制一般不能用正效益反映，如果没有安全事故发生，就根本无从体现，而出现事故后，负效益才可量化，因而往往不被施工单位管理者所重视。
（二）、施工单位的不良行为引起的安全监理责任风险
1、施工单位安全措施费没有做到专款专用，安全防护措施不落实；
2、施工单位不能正确处理进度、效益与安全的关系，片面追求进度与效益，忽视安全，导致安全措施不落实；
3、承包单位表面上利用架子队管理模式，实则将工程分包给不具备安全生产资质的作业队伍；
4、施工单位安全保证体系不能有效运转。
（三）、监理人自身原因引起的安全监理责任风险
1、行为责任风险。监理工程师未能正确履行委托监理合同规定的安全监理职责，在工作中发生失职行为。例如，监理工程师在工作中，由于疏忽大意，对该实行检查或监督的项目未进行相应的检查监督，或虽然进行了检查监督，却未能发现工程安全隐患，并因此造成工程损失的，监理工程师要对损失承担相应责任。
2、工作技能风险。由于监理工作是基于专业技能的技术服务，因此，尽管监理工程师履行了委托监理合同的职责，但由于监理工程师本身专业技能的限制，可能并不一定能取得应有的效果。随着铁路技术不断进步，新材料、新工艺的应用，并不是每一位监理工程师都能及时、准确、全面地掌握所有相关知识和技能，因此，也就无法完全避免工作技能方面的风险。
3、技术资源风险。即使监理工程师在工作中无任何行为上的过错，仍然有可能承受由技术资源而带来的工作上的风险。有些工作中的问题，往往需要相当技术资源的支撑。
4、管理风险。明确的安全管理目标、合理的组织机构、细致的职责分工、有效的约束机制是安全监理的基本保证。尽管有高素质的人才资源，但如果管理机制不健全，监理工程师仍然可能面对较大的风险。这种管理上的风险主要来自两个方面：一是监理单位与项目监理机构之间的管理约束机制；二是项目监理机构的内部管理机制。
5、职业道德风险。如果监理工程师不能遵守职业道德的约束，自私自利，敷衍了事，回避问题，甚至为谋求私利而损害工程利益，必然会因此而面对相应风险。
（四）业主方、设计方等相关方引起的安全监理责任风险
1、由于业主片面追求政绩，压缩合理工期，必然对铁路工程造成安全隐患，从而引起安全监理责任风险；
2、由于设计差错，忽视安全保证措施，也会引起安全监理责任风险。
四、施工安全监理责任风险防范对策
基于以上铁路工程安全监理责任风险原因分析，笔者认为，监理人可以采取以下对策有效防范安全监理责任风险。
（一）监理工程师必须加强学习，加深对铁路工程安全重要性的认识，牢固树立责任意识、忧患意识和危机意识，优化知识结构，掌握安全监理方法、手段，明确安全监理工作程序、内容，夯实安全监理理论基础。
海恩法则给予人们的启示主要有两点：一是安全事故的发生是量的积累的结果；二是再好的技术，再完美的规章，在实际操作层面，也无法取代人自身的素质和责任心。因此，监理工程师在实施安全监理过程中，必须加强自身职业道德修养，增强责任心；同时，必须与时俱进，坚持科学发展观，不断更新安全监理必备的安全管理技能，满足安全监理工作需要，规避监理人自身原因引起的安全监理责任风险。
（二）监理工程师必须坚持原则，依法合规实施安全监理。
依据《建设工程安全生产管理条例》、《铁路建设工程安全生产管理办法》及《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》规定，监理工程师必须认真履行以下安全监理职责：
1、监理单位应对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查。施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案未经监理单位审查签字认可，施工单位擅自施工的，监理单位应及时下达工程暂停令，并将情况及时书面报告建设单位。
2、监理单位在监理巡视检查过程中，发现存在安全事故隐患的，应按照有关规定及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工。
3、施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的，监理单位应及时将情况向当地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。
监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。
此外，在实际实施安全监理过程中，监理工程师必须坚持原则，对该审查的一定要审查，该检查的一定要检查，该停工的一定要停工，该报告的一定要报告，只有切实履行了规定的职责，才能避免追究监理人的安全监理法律责任，从而有效地规避安全监理责任风险。
（三）、建立健全安全监理规章制度及安全监理保证体系，强化内部考核，提高安全监理工作的有效性。
监理单位必须结合铁路工程特点，建立正确的安全监理的理念和方法，建立健全安全监理管理规章制度和安全监理保证体系，明确监理工程师在安全监理中的岗位责任与工作标准，指导与管理好安全监理工作，规范安全监理行为，规避监理人自身行为引起的安全监理责任风险。
（四）督促施工单位发挥安全生产保证体系的作用，从源头上防范安全监理责任风险 监理工程师必须督促施工单位树立合同意识、自觉地依法合规组织施工。在实施安全监理过程中，监理工程师重点检查施工单位安全生产责任制落实情况，安全生产保证体系是否有效运转，同时对危险性较大的分部分项工程进行监督管理，及时排查现场的安全隐患，要求施工单位查明原因，采取措施进行整改，将安全隐患消灭在萌芽状态。
监理工程师实施安全监理的重点应包括：铁路工程长大隧道和不良地质隧道施工安全管理及隐患排查；深水桥梁、大跨高墩桥梁、路基、无砟轨道、轨道、公路跨越铁路和铁路跨越公路桥梁、大型车站等施工安全管理和隐患排查；既有线施工计划、施工方案审批和落实、安全协议签订和现场安全盯控、路料和施工机械安全管理、线路开通放行确认以及影响工程安全的因素及隐患情况；风险管理及高风险隧道施工单位领导带班情况，火工品及爆破器材安全管理；季节性安全防范措施落实情况等等。及时消除人的不安全行为，物的不安全状态。监理工程师只有督促施工单位建立健全安全生产保证体系并发挥作用，才能从源头上防范因施工单位不良行为引起的安全监理责任风险。
（五）监理工程师必须热情服务，严格监理，有效规避来自业主方和设计方的安全监理责任风险
监理工程师受业主委托，依据委托监理合同开展监理工作，因此，监理工程师必须树立服务意识，主动与业主进行沟通，以科学依据说服业主尊重科学，保证合理工期，防止因赶工而引起安全事故。监理工程师开展安全监理工作，必须认真审核设计图纸，及时反馈设计中的“差、错、碰、漏”，有效地规避来自设计方引起的安全监理责任风险。
（六）、完善安全监理资料，规避安全监理责任风险。
监理工程师要按照法律法规规定的安全监理职责，把工作做深做透做细，同时，要特别重视安全生产管理资料的收集、整理和保存，以便维护自己的合法权益。安全监理资料是监理工程师在实施安全监理过程中传递、反馈各类信息的记录，是检查监理工程师是否履行安全监理职责的凭证，同时也是发生事故后界定安全监理责任的重要依据，监理工程师必须引起高度重视。
五、结束语
近期，为深刻汲取“7 23”甬温线特别重大铁路交通事故教训，进一步加强铁路安全生产工作，着力促进高速铁路安全发展，国务院决定开展高速铁路安全大检查。监理单位和监理工程师必须充分认识到铁路建设工程安全形势的严峻性，必须以全路安全大检查为契机，深刻反思，切实落实安全监理责任，深入排查现场安全隐患，督促施工单位整改闭合，及时消除各种安全隐患，规避安全监理责任风险，促进铁路工程安全有序推进，实现中国铁路事业科学发展、安全发展。
参考文献
[1 ] 国务院令第393号，《建设工程安全生产管理条例》；
[2 ] 建设部建市[2006]248号，《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》； [3 ] TB10402—2007，《铁路建设工程监理规范》[S ]； [4] 曹泉海，“海恩法则”的启示[J ]，安全、健康和环境，2009年07期。
作者简介：
阮景章，男，1964年9月生，1986年7月毕业于武汉水运工程学院材料专业，学士学位，高级工程师，注册监理工程师，注册安全工程师。TEL：***
