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面对“民告官”过好五道关
——新《行政诉讼法》中国土地资源管理工作须关注的重点 在党中央提出全面推进依法治国的新形势下，结合此次《行政诉讼法》修改的立法精神，找准结合点严格依法推进国土资源管理工作，意义重大。毛者结合《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号，以下简称“新《行政解释》”）中与国土资源管理密切相关的有关规定，从贯彻落实《行政诉讼法》精神，推动中国国土资源管理法治化的角度提出相关意见及建议，供参考。关卡
1、征收决定可以被起诉
变化：新《行政诉讼法》修改对“可诉行政行为”做了进一步拓展，将征收决定纳入行政诉讼范围。
通关法则：进一步提高土地资源征收、征用等行为的规范化和合法化水平，确保征地行为程序合法，内容适当、补偿合理。
新《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用的决定不服的；对征收、征用决定及其补偿决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。由此可见，以上与国土资源管理工作密切相关的行政行为已被明确纳入行政诉讼受案范围。
土地征收决定能否被提起行政诉讼，一直争议较大，实践中法院也往往出于其他考虑对此类诉讼申请不予受理。有观点认为，征地批复是不予受理。有观点认为，征地批复是针对有关人民政府作出的，属于行政机关内部行为，不属于“具体行政行为”，申请人不服征地批复的，无权申请行政诉讼。笔者认为，行政诉讼受案范围不应局限于“具体行政行为”，尽管从法学理论上看，征地批复行为具有内部性，但该行为的作出已经直接对外产生影响，即直接导致了被征地农民土地权益的丧失，如果不允许被征地农民申请行政误诉讼，被征地农民的权利就无法得到救济。因此，为妥善处理土地纠纷，遵循“有权利必有救济”的法理原则，被征地农民征地批复有异议时，应该允许其申请诉讼。此次新修订的《行政诉讼法》明确规定了人发源地福源当受理“对征收、征用决定及其补偿决定不服”的行政诉讼申请，并将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，是在实践其础上对传统行政法理论的一次突破。
需要注意的是，国土资源部作出的征地批复是经国务院批准后作出的，依据《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》（[2006]行立他字第1号）中最高人民法院的观点，国土资源部作出的征地批复行为系国务院批准征地行为的组成部分，而国务院作出的行为不属《行政诉讼法》调整范围。因此，对被征地农民不服国土资源部作出的征地批复提起的行政诉讼申请，应该不予受理。
随着新《行政诉讼法》的正式实施，法院受理的对土地征收决定不服提起的行政诉讼案件数量将会大增，尽管土地征收决定是经政府批准后作出，但国土资源部门作为负责土地征收组织实施工作的主要部门，势必面临更大的涉诉风险。建议国土资源部门在行使土地征收有关职权时进一步强化法治思维，尤其要注重程序的合法和完备，切实做到尽心尽力的维护群众权益，将因土地征收引起的矛盾风险降到最低。关卡
2、经头文件纳入审查范围
变化：新《行政诉讼法》明确将规范性文件是否合法纳入法院附带性审查范围。
通关法则：进一步加大国土资源管理规范性文件的合法性审查力度，涉及群众权利义务的规范性文件必须存在上位法依据。
实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位造成的，人们对于此类违反法律规定的“红头文件”颇有诟病，但过去由于法律没有授权，法院对此难以有效监督。为彻底解决由规范性文件不合法导致的行政行为侵害群众合法权益的矛盾纠纷，新《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。同时新《行政解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁决理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。新《行政诉讼法》实施后，为避免承担涉诉、败诉风险，国土资源部门在作出行政行为时，不能仅仅通知、意见等有关规范性文件为依据，而必须有明确的法律、法规或规章依据。这就要求国土资源部门在规范性文件制定过程中首先要做到于法有据，不得在法无规定的情况下，随意增设管理部门权利、增加管理相对人义务、限制管理相对人权利。同时，国土资源部门应对已经制定的规范性文件进行及时清理，主动废除与上位法规定相违北的有关文件，能够上升为规章层面的要及时制定规章。关卡
3、行政诉讼门槛降低
变化：新《行政诉讼法》进一步拓宽了申请行政诉讼的入口，公民、法人和其他组织提起行政诉讼的案件数量将会大增。通关法则：进一步强化行政行为作出前的涉诉风险评估，提升行政应诉能力。
新《行政诉讼法》扩大了原告主体范围。该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。以往司法实践中，提起行政诉讼的主体一般都是行为相对人，但一引起行政行为并没有具体特定的行政相对人，或者行政相对人出于各种原因或者其他考虑并未提起诉讼。因此，允许行政行为的利害关于人作为原告起诉，可强化对公众行政诉讼的保护。国土资源管理行政行为涉及的利害关系人较多，可以预见，国土资源部门作出行政行为后面临被诉的可能性将进一步加大。
新《行政诉讼法》进一步强化了法院受理行政诉讼申请的法定职责，提起的行政诉讼申请被受理的可能性提升，大量行政争议将由其他救济途径转入诉讼渠道。根据新《行政诉讼法》第五十一条、第五十二条的规定，法院起诉审查的主要内容为是否符合起诉条件，法院对不能判定的情形，应先接受起诉状并出具书面凭证，对不符合规定情形不予立案的，当事人可投诉提请上级法院监督改正，对逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一级法院起诉，上级法院可以直接立案，新《行政诉讼法》通过进一步强化收到起诉材料后法院的登记、释明等责任，降低原告方起诉门槛、强化司法审判机关责任等，极大地保护了原告方诉权，同时也将极大的激发公众提起行政诉讼的积极性，行政诉讼案件数量可能出现大幅增加，行政机关应诉能力将面临极大挑战。另外，新《行政诉讼法》第四十六条将直接起诉期限由原来的三个月延长至六个月，充分保护了原告方诉权。同时，该法第五十条允许原告口头起诉，使得文化水平，书面能力较弱的公民，在遇到行政机关侵权时，也可以向法院申请救济，降低了进入行政诉讼程序的门槛。行政机关将面临因起诉期限延长、准许口头起诉带来的行政应诉案件数量增长问题。同时，新《行政诉讼法》强化了行政机关出庭应诉义务，倒逼行政机关进一步提高依法行政意识和行政应诉celt.c往司法实践中，行政机关负责人，工作人员因不愿当被告、怕丢面子、不擅长诉讼等多种领导体系出庭应诉，由此导致“告官不见官”问题，原告方对此颇多诟病。新《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关受益人工作人员出庭。行政机关工作人员作为行政行为作出的决定者或实施者，最清楚行政行为作出时行政机关的考虑和决定因素，行政机关工作人员出庭应诉有得法院查清案件事实，提高案件审判效率。此外，有些行政行为技术性和业务性较强，对案件事实的调查了解需要熟悉相关的行政管理业务情况，只有行政机关工作人员自身最为熟悉，在庭审中单纯依靠律师代替行政机关出庭应诉不利于法院审判人员在庭中迅速了解案件，查明事实。因此，新《行政诉讼法》实施后，行政机关将会面临更大的涉诉风险，行政应诉工作量将会大增。各级国土资源管理部门应主动贯彻此次修法精神，在进一步依法开展日常工作的其础上，加强对应诉工作人员的培训，积极出庭应诉，这既是对法院审判工作的支持和配合，也有得帮助法院审判人员查明案件事实、防止其因不了解行政管理业务情况对合法行政行为发生误判，导致行政机关承担不必要的法律责任。此外，行政机关积极出庭应诉有助于行政决策者了解行政执法实践中存在 的问题，切实解决行政争议，并增强行政机关依法决策的自觉性和主动性，提升国土资源部门依法行政的能力和水平。
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4、复议机关成共同被告
变化：新《行政诉讼法》增加了督促行政复议机关切实履行复议职能、对下级行政机关行政行为进行审查监督的创新性规定。
通关法则：进一步提升行政复议审理和应诉 水平，充分凸显行政复议的内部纠错和监督功能。目前，行政复议制度仍主要定位于行政机关内部上下级之间的层级监督，内部纠错和维护权益的制度价值并未得到充分彰显。从复议程序来看，行政复议机关仍以书面审查为主，缺乏淮质证、证据交换、当庭辩论等程序，尽管有利于提升审查效率，但行政复议审理程序未完全公开，也让其一直面临着官官相护、走过场走形式的质疑。根据原《行政诉讼法》的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具有
