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我市低生育水平面临的挑战及对策 市人口计生委主任 兰祥义
人口数量问题是长期制约我国经济社会发展的关键性问题之一。认真分析研究我市当前低生育水平面临的突出问题，对于控制人口数量，提高出生人口素质，促进宜宾经济社会又好又快发展具有重大意义。
一、我市低生育水平面临的挑战
上世纪七十年代推行计划生育以来，我市人口增长得到有效控制，人口出生率、妇女总和生育率到2008年底，已经分别下降到10‰和1.6，完成了人口类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的现代人口再生产类型的转变。全市累计少生200万人。按每个孩子（0-16岁）需要抚养费6.4万元计算，为家庭和社会节约社会抚养费1280亿元。提高了人均GDP占有量，缓解了宜宾就业、交通、城管、资源、环境、教育、医疗、养老等方面的压力，有力地促进了宜宾的经济和社会事业发展。
在看到成绩的同时，也要冷静地分析当前我市人口计生工作面临的严峻形势，存在的突出问题。
一是违法生育反弹增多。据市人口计生委近期对全市20个村的重点调查显示，违法生育呈逐年上升的趋势，监测点出生漏统率较高，避孕节育手术已连续三年下滑。
二是生育水平上升。2008年底报表出生率达到9.77‰，比“十五”期末上升了0.89个千分点；一孩率同比下降，二孩率同比上升；一孩妇女中，未领证人数达31万余人，他们的生育意向并不稳定；全市流出人口68万人，其中已婚育龄妇女21万人，未办理婚育证明的达4.29万人。三是基层队伍不稳。长时期的高难度和超负荷工作，使基层干部普遍感到任务重、事情多、要求高、压力大，加上人员多数是事业人员，与行政人员待遇差距拉大，导致人心不稳。人口计生机构、人员、编制与新职能不相适应，调控人口问题和服务育龄群众的能力、手段还不足。
四是松劲麻痹思想抬头。我市人口计生工作连续11年被省上考评为一等奖，多年的先进，致使一些同志盲目乐观，对人口计生工作的长期性、复杂性、艰巨性认识不足，重视支持力度不够，投入不到位、管理服务跟不上、齐抓共管的格局尚未形成，与基本国策的地位还不相适应。
二、原因分析
从认识上看。连续多年的低生育水平和人口计生工作成绩，使一些同志认为人口已控制得差不多了，加之各地加快经济发展，培育新的经济增长点的任务非常繁重，没有更多精力抓人口计生工作。对人口与经济、资源、环境共同推进、协调发展的认识，产生模糊、存在偏差，缺乏认识的高度、理解的深度和重视的程度。
从观念上看。群众的生育观念与现行生育政策之间依然存在较大差距，加上农村群众面临生产、医疗、养老以及独生子女成长、成才风险等多方面问题尚未根本解决，在相当部分群众心中，还是“政府要我少生”，而不是“我要少生”。育龄群众主动实行计划生育的积极性不高。
从手段上看。《人口与计划生育法》、《行政诉讼法》等相关法律法规颁布实施后，基层干部求稳怕乱，害怕犯错误，缺乏应有的工作力度。据调查，计划生育“七不准”、“四不做”、“四缓收”给各级党政和计生干部提出了更高要求，过去那种强制措施不能用，多数违法生育群众对宣传思想工作无动于衷，工作人员感到束手无策。因而认为老办法管用不能用，新办法好用不会用。加之社会舆论误导，群众认为计划生育放松了，进而违法生育。从地域上看。流动人口管理服务较难。一是户籍地鞭长莫及。异地务工的流动人口数量庞大、分散全国、居无定所、时间长短不定，导致户籍地对许多外出人口流向掌握不准，因而服务难到位。二是现居住地成效不大。庞大的流出人口从业不仅有国有企业，也有混合所有制、民营经济、个体工商户等，点多面广，加之变化既大又快，当地的工作人员还要对常住人口服务，因而人员、精力、经费等方面都无法完全承担，查验《婚育证明》、开展“三查”服务、落实避孕措施等工作难以到位，即使有流动人口信息交换平台，但因信息量不大、不准，效果欠佳。三是流出人口钻管理服务上的空子，躲在外地违法怀孕、生育。很多人不参加“三查”，不按期寄回有效妇查证明，有的寄回假证明，逃避村规民约的约束，临产前或刚生育后悄悄回家。
从工作思路和方法上看。一些同志沿用过去的方式方法，以行政手段为主、处罚为主、完成人口计划目标为主，因而工作中存在“畏难情绪”，怀念传统管理办法，面对新形势、新任务、新问题，思路不开阔、办法不多，工作力度不够，开拓创新能力不强。
从经费投入上看。由于我市县域经济发展不够，财政投入有限，对人口计生工作保障不够。据调查，一些乡镇没有经费投入，仅靠上级返还的社会抚养费作为工作经费，不少地方为了维持日常工作开展，靠征收社会抚养费度日，以致“放水养鱼”现象重新抬头，给违法生育带来很大空间。
三、对策建议
（一）认识再提高。一要从经济社会发展的全局和战略上认识。计划生育是基本国策，人口问题始终是我国现阶段面临的全局性、战略性问题，始终是制约经济社会发展的关键性问题，在人口问题上的任何失误都将对经济社会发展产生难以逆转的影响。二要从以人为本、关注民生的高度去认识，坚持以人为本的科学发展观，就要把保障人权与关注民生有机结合。人口计生事业既关系到人权问题又关系到民生问题，只有各级党委政府更加重视，全社会更加关注，人权才能保障，民生才能解决。三要从人口计生科学发展的角度来认识，人口计生事业处于稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段，只有坚持以经济建设为中心、以群众满意为标准，全面加强基层基础工作，提升队伍素质，打造人口文化，提升软硬件建设水平，才能实现科学发展。低生育水平不能稳定，提高出生人口素质的目标就难以实现。
（二）理念再转变。一是人本理念。以人为本，是科学发展观的核心，也是我们党的执政理念。人口计生事业要实现科学发展，必须牢固树立人本理念，要把人本理念贯穿于宣传教育、优质服务、依法管理的全过程，对每一位服务对象，每一位受术群众都要体现热心服务，真情关怀。要通过人本理念的贯彻，实现群众由被动参与向主动配合的转变。二是服务理念。人口计生工作涉及千家万户群众的切身利益，必须视人民利益至上，无论是避孕节育手术的开展，还是优生优育知识的宣传；无论是流动人口的服务管理，还是违法超生的处置，都要理解群众的思想感情，体察群众的冷暖甘苦，做到思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上服务群众，把群众的呼声作为第一信号，把群众的满意作为第一标准，在服务中提高人口计生工作质量，在服务中依法行政，在服务中稳定低生育水平。三是科学发展理念。人口、资源、环境协调发展是科学发展观的基本要求。人口计生事业本身的发展也必须做到全面协调可持续。因此，在人口发展战略、人口发展规划、稳定低生育水平、统筹解决人口问题等重大决策中必须注意与资源、环境的协调，注重发展方式的转变，注重利益导向，注重体制机制创新，注重从单纯数量控制向统筹解决人口问题转变。四是改革创新理念。随着经济社会的发展，人口计生事业面临许多新情况、新问题。要实现稳定低生育水平、提高出生人口素质的总目标，必须进一步解放思想，深入群众，深入实际，研究新情况，解决新问题，着力在人口计生工作的体制、机制上创新；着力在统筹解决人口问题上的思路、方式、方法上创新；着力在构建和谐计生、阳光计生的举措上创新。五是攻坚克难理念。我市人口计生工作面临严峻形势的压力和考验，人口计生部门各级干部只有直面挑战，攻坚破难，才能应对各种风险和考验。越是突出的问题越要深刻解剖，认真解决；越是严峻的形势，越要潜心研判，着力应对。
（三）服务再优化。人口计生工作要以育龄群众满意为出发点和落脚点，以更加优质的服务推进人口计生事业科学发展。一是以创“国优”和国债项目建设为载体，大力推进服务体系建设。以县乡服务机构标准化、规范化、制度化“三化”建设为重点，以提高服务能力和水平为核心，按照“功能完备、布局合理、特色突出、科学规范、优质高效”的要求，加强计划生育服务体系建设。二是夯实网底，打牢基础。加快推进村级服务阵地建设，有计划、有步骤地打造和装备村服务室，每年推进200-400个村，为育龄群众创造良好的“受术”、“检查”环境。三是大力推进业务技术队伍建设。实施“三千人才工程”，全面贯彻落实省“三千技术骨干”和“县乡技术服务人员培训计划”，认真开展科技大练兵活动，积极推进基础知识测试和技能操作比赛，提高队伍的素质、管理能力、服务水平。
（四）机制再创新。一是创新利益导向机制。在巩固奖励扶助等利益导向机制的基础上，针对目前存在的对计生家庭优待不够，计生家庭感到吃亏的问题，着力在提高奖扶标准、关爱贫困母亲、关爱女孩；帮助独生子女入学、就业；及时、妥善协调普惠政策等方面研究新措施、解决新问题，努力让计划生育家庭在普惠的基础上享受特惠，形成良好的政策导向。二是创新流动人口管理服务机制。要在行业准入、市场监管、证照年审等方面把流动人口是否实行计划生育作为重要内容，充分发挥相关部门职能作用。在流出人口较多的地方，要与当地基层政府、大型用工企业密切协作，在流动人口中建立协会、信息员，给予经费补助，积极配合其组织开展“三查”等服务；通过公函、电子邮件、信息交换平台等形式反馈有关婚育信息。对散居各地、变动快的流出人员，通过“村（居）民自治”, 利用春节等时机召开返乡民工代表会,有针对性地制定为外出民工服务的具体措施，创新方法，做实基础性工作。推进与云南省昭通市等地的流动人口已婚育能妇女情况季度通报工作,深化区域协作，融入全国“一盘棋”工作格局。继续做好流动人口信息交换工作，用好PADIS流动人口信息管理系统。三是创新村民自治机制。要完善村级人口计生工作责任机制，村民自治的奖励约束与自治事项的落实机制。同时着力发挥村级人口计生协会在宣传群众、展开活动、帮困扶助、监督建言方面的重要作用。四是创新人口计生“三结合”机制。完善人口计生综合治理长效工作机制，发挥各有关部门的行业优势和职能特点，建立经常性联系制度，及时沟通情况，做到政策措施衔接、信息资源共享、管理服务联动，在政策、资金、项目、技术、培训、信息等方面向计划生育困难户倾斜。通过抓好典型示范，不断扩大影响，形成规模效应，发挥辐射作用。五是创新考核评估机制。完善区县党政和业务目标考核评估办法，努力实现三个转变，由名次导向向实绩导向转变，由考评组考核向考评组、科室负责人、委班子成员共同考核转变，由隐蔽性考核向公开性考核转变，做到定性考核与定量考核相结合，平时检查与年终考核相结合、自查自评与随机抽样调查相结合、全面考核与重点项目检查相结合，科学透明，严格程序，既比较准确地评估各地工作发展水平，又达到指导促进基层工作的目的，调动区县和相关部门履行人口计生工作的积极性、主动性和创造性。
（五）工作再落实。一是落实领导责任。将人口计生工作纳入对党政领导干部的实绩考核体系，切实把稳定低生育水平，统筹解决人口问题作为全面落实科学发展观的重要工作，作为考核各级党政和相关部门重要指标，在制定政策、部署工作、保障经费、建设队伍上切实体现党政一把手对人口计生工作亲自抓负总责。落实市、区县人口计生领导小组成员单位对口联系区县、乡镇计生工作制度，对后进乡镇实行重点帮促制度，坚持季度交帐制、红黄牌制、诫勉谈话制、绩效考核制，不断完善人口和计划生育目标管理责任制。二是打牢基层基础。配齐配强村级计生专干，落实报酬，加强针对性的技能培训，建立完善经常性的督查考核和激励约束机制。全面落实人口信息收集、出生情况统计上报、“三查”服务、孕产期保健服务等日常工作责任制，并加强经常性的抽查、督查、暗访、指导帮助等工作，提升基层基础工作质量和水平。三是深化优质服务。以推进避孕方法知情选择、出生缺陷干预、生殖道感染干预“三大工程”为内容，推进计生技术服务站管理体制、用人机制、分配机制、激励机制改革，规范执业行为，提升服务能力，有效满足群众的知识需求、身体保健需求、心理咨询需求，达到硬件抓规范上档次，软件抓管理，强“三基”（基础理论、基本知识、基本技能）上水平。四是强化督查督办。市县人口计生部门领导班子要落实督查督办责任制，用更多的时间和精力深入基层，围绕重点、难点工作调查研究、督查督办，以务实的作风、爬坡的精神、超常的执行力推动人口计生事业科学发展，切实有效地稳定低生育水平。
