论民办学校的法人财产权1由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“民办学校法人财产权”。
论民办学校的法人财产权
一、前言
改革开放以来，我国的教育事业得到飞速发展，特别是在办学形式上出现多样化的局面，从20世纪80年代初开始，私立学校也在中断30年后以民办教育的形式得以重新恢复发展起来，在民办教育发展的过程中，许多问题需要得到解决，其中民办学校法人财产权问题是一个比其他问题更具有根本性的问题，这个问题是以统带民办教育的全局并制约着其他问题的解决，如果这个问题不梳理清楚，其他问题难以得到妥善解决。
当前中国教育资源，尤其是优质教育资源短缺，导致升学竞争激烈，择校现象严重。促进民办学校发展，增加教育供给方式的多样化和选择性，能够在一定程度上满足广大人民群众受教育的需要，缓解巨大的教育需求和有限的政府投入之间的矛盾，但是民间资本进入教育市场并不是无限的，这就要求提高民办学校办学效率，让民间资本和民办学校发挥更大的作用。多年来，我国学校多由政府举办，学校产权问题并未引起过多的重视，而举办民间教育，利用的是非国家财政性经费，因此民办学校的产权归属，逐渐成为备受关注的检点问题，《民办教育促进法》规定，民办学校享有法人财产权。但是在现实生活中，由于举办者与学校的财产关系不明确，使得举办者使用、支配学校收入，甚至挪用学校财产进行经营性活动都没有相应约束，再如由于举办者的财产属性与产权关系不明确，直接影响一些民办学校的进一步发展，对在举办之初并没有明确地界定产权关系，靠办学积累发展起来的民办学校，无论是继续融资发展，还是原有举办者因年龄等各种原因退出学校的管理活动，都将直接面临着如何界定学校现有财产的产权归属等问题，民办学校也难以真正建立具有稳定框架的法人治理结构，综上所述。这都是民办学校法人财产权不明晰的结果，都是法律与制度不完善的结果。
二、产权、法人财产权和民办学校法人财产权内涵辨析
（一）产权的内涵
“产权”是一个含义极不确定的概念。《牛津法律大词典》将“产权”定义为存在客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他财产相关权利”。而《新帕尔格雷夫经济学大词典》对产权的解释为，“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。经济学届对“产权”一词有更广义的理解，认为产权是一种权利约束，它不仅包括财产所有权，还包括其他一系列权利。学者魏杰将“产权”界定为“财产权利”，认为“财产权利有多种形式，如物权、债权、股权、知识产权等，其中自物权即所有权是一切其他权利的基础”。一些法学家认为狭义的产权制度主要指所有权制度或物权制度，而广义的产权制度则包括物权、债权、法人和企业财产权、股权、知识产权等各种财产权利。
我国《民法通则》未使用“产权”概念，而是直接使用“财产所有权”，第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。
（二）法人财产权的内涵
所谓“法人财产权，是法人所享有的以经营管理权为核心的全部财产权的总称。这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产的实际支配权”。法人财产权的提出，缘于国有企业的“两权(经营权和所有权)分离”改革，即国有企业财产所有权属于国家，国家把它交给企业占有和使用，企业对国家赋予的经营管理的财产具有经营权，但企业并不实际享有其所有权。这种经营权实际上就是经营者对其实际控制的财产具有使用和依法处分的权利。为了确立企业的主体地位。增强企业作为法人的独立性，《公司法》明确规定，“公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏”，“按照市场需要自主组织生产经营”。这就明确了公司享有股东投资形成的全部法人财产权。按照《公司法》精神，股东在投资行为完成后，所拥有的是公司的“股权”，其主要权利体现在选择管理者（主要是董事会成员）、参与重大决策（行使表决权）和享有收益分配权（剩余索取权）等三方面，而不能干预公司的具体经营活动。股东“一旦入股，终身入股”（股份只能转让，不能退股），并以其投资额为限对公司债务承担有限责任。
法人必须拥有独立的财产，只是明确《民法通则》所赋予法人的四项基本原则之一，也是法人之所以存在的条件。只有具备了独立的财产，法人才能真正成为“依法独立享有民事权利和承担义务的组织。
（三）民办学校法人财产权的内涵
在计划经济时期，学校作为事业单位，学校的财产是由国家财政拨款形成，学校财产权为国家所有，学校不是实质意义上的法人组织，因为它没有真正独立意义的法人财产，也就没有独立意义的法人财产权。经济学届、教育学届和法学界在思考学校产权这个理论问题时，都不敢对学校为国家所有这个结论产生任何怀疑。随着我国这会主义市场经济的确立，民办学校迅速发展，民办教育成为我国教育事业的重要组成部分，民办学校的办学资本来源于举办者的投资，不是由国家财政拨款形成的，因而，不能再用计划经济时期的产权理论约束民办学校的发展。2002年11月28日通过《民办教育促进法》第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第三十六条强调了学校行使法人财产权的基本原则：民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。那么什么是法人财产权？民办学校的法人是相对于自然人而言的独立的民事主体，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。作为一个独立的民事主体，它必然具有自己的财产。这是一个独立民事主体存在和进行民事活动的物质基础，也是一个独立民事主体享有民事权利和承担民事义务的前提条件。虽然民办学校的财产是由数个成员投资形成，但是民办学校的财产不属于投资者，而只属于作为法人的民办学校。民办学校在组建法人时要办理财产的转移手续。这和《公司法》的要求的一致的。我国《公司法》第二十五条和第八十二条都规定，股东或发起人以货币、实物、工业产权、非专利技术等出资或抵作股款的，应当依法办理其财产权的转移手续。这些财产转移给法人，就成为法人自己的独立财产。按照美国学者阿道夫·贝利所说：“这时，被称为公司法人的法律上的实体，作为财产所有权人而出现了”。那种把法人的财产说成是属于法人成员所有的观点，是没有弄清共有财产制度和法人财产制度的本质区别，是没有弄清合伙与法人的本质区别。民办学校作为独立法人，其财产也自然属于法人所有，这是研究民办学校法人财产权的前提。
民办学校的法人财产权是指法律赋予民办学校对其资产享有占有、使用、收益以及有条件处分的权利。所谓占有权，就是在一定时期内和一定条件下，投资者不能任意抽回他的资本，他的投资只能与民办学校一起共存亡。这样，民办学校对资产的使用才有稳固的基础。但这并不排斥所有者在民办学校章程规定下转让，这种转让并不影响民办学校对资产的占有和使用。所以民办学校对资产的占有权具有相对永久性的特点；使用权是由占有权衍生出来的，也是占有权的实际内容。所有者对资产的保值，只能通过修改和制定章程，改选经营管理者，对利润分配等重大问题的决策（通过董事会）和对办学过程监督（通过监事会）来实现和约束。而对日常的招生教学过程无权干涉。民办学校对学校资产的使用权是资产的全部而不是部分，包括所有人、财、物的支配权；民办学校对资产有限制的处分权表现为当民办学校终止时，在扣除投资人的财产投资和收益后，剩余部分只能用于发展教育事业；民办学校的财产收益权，具体表现为民办学校资产的增值。民办学校可直接从利润中依法提取公益金和公积金。公益金用于集体福利设施建设，公积金作为办学积累。民办学校法人财产权所表现出来的四项权利是相互依存，相互统一，表现了法人财产权的完整。
民办学校法人财产权的主体是学校法人，民办学校的法人代表是董事长，而不是校长。民办学校法人财产权的利益主体是指通过法人财产权来实现其利益的投资人、学校法人和学校的经营管理者。投资人将自己的资产投入到民办学校后即将其所有权让渡给了法人，学校法人通过经营管理权实现其法人财产权。他们之间相互协调，相互统一，才能确保各方利益主体的合法权益。民办学校法人财产权的客体是学校法人财产。投资者向学校投入的资本形成最初的法人财产，国家投资和享受优惠政策形成的资产，学校因负债形成的资产以及学校在经营管理过程中所创造的的知识产权，非专利技术和信誉等无形资产，法人积累等一起构成学校的法人财产权。这是学校作为法人存在的并进行活动的物质基础，是享有经济权利和承担相应义务责任的前提条件。学校一旦设立，其全部财产由两部分组成，一是他人资本（负债），二是自有资本（投资者的投资）。关于他人资本，对于学校来说，是债权、债务关系，这部分资金及其用它来形成的资产归民办学校所有，自有资本又包括资本金、准备金和剩余金，资本金是投资人投资部分，准备金和剩余金是学校经营收入的各种提成，还有未分配利润，这三项在学校存续期间归学校所有，在学校作为法人终止时，归还出资人成本和收益后，用于发展其他教育事业，不能因投资人的意愿私分或转用，实际上，学校法人一旦形成，投资者的所有权和学校法人的管理权应当分离，投资者和学校法人均有各自的收益权，学校法人收益是资本公积金，投资者收益是预先约定的收息（股息）和红利，管理人员和教师收入是按市场行情确定下来的工资。
通过民办学校法人财产权的权属构成的分析，我们可以看出。民办学校法人财产权具有以下特点：
1、民办学校法人财产权具有绝对性。民办学校的法人财产权是以民办学校为法人主体享有的对学校资产的权利，而不是单个自然人对资产的权利。法人财产权一旦确立，其权利主体只能是民办学校，而义务主体则是不特定的个体，即任何部门、机关、团体或自然人，他们都负有不干涉学校依法行使其支配所拥有财产的义务。
2、民办学校法人财产权具有独立性。它受制于所有权但又有别于所有权。其独立性在于民办学校出资人不能凭借其对原始资产的所有权来任意分割学校法人财产权，即使是在实际运作中出资者原始资产转化为股权，所有者可以将其转让，但也不能凭借股权来直接分割学校财产，股权不能退还本金但可以交易。出资人不能凭借所有权来破坏学校法人财产权的完整性和独立性，除非民办学校终止或解散，而且。需要依照相应法律程序，所有者才可以分配剩余资产。
3、民办学校法人财产权具有完整性。民办学校在资产形成过程中，出资人用不同的资产形态构成民办学校的法人财产权，技术、资金、实物都可以构成民办学校的法人财产权，出资人的财产和民办学校法人财产者之间不存在一一对应关系，民办学校法人财产权具有完整性，出资人不能中途撤回资金和财产，也不能拿已经投资到民办教育的财产投资别处，更不能拿已投资民办学校的财产清偿个人债务。只有这样，民办学校才能用全部财产享有民事权利和承担民事责任。
4、民办学校法人财产权的公益性。民办学校是整个国家学校教育事业的重要组成部分，民办学校的法人财产权的获得和运用，应当以国家公共利益为目的，对公众利益负责，而不是为了个人和团体的利益，也就是说，民办学校法人财产权不能向企业法人财产权那样，为了追求最大利益而对法人财产权进行占有、使用、收益和处分。而应当考虑到投资教育事业必然是不从个人利益出发，只能从学生和公众利益出发，接受教育发展的特点和规律。因而。公益性是民办学校法人财产权和企业法人财产权的根本区别。
民办学校法人财产权的绝对性、独立性、完整性和公益性是相辅相成的，共同表达了民办学校法人财产权的本质属性，民办学校法人财产权的确立有利于区分民办学校出资者与民办学校财产关系，也有利于建立以法人财产权为基础的民办学校的管理制度。
三、民办学校法人财产权立法现状及存在的问题
（一）民办学校法人财产权立法现状及分析
1、中华人民共和国公司法（2004修正）
2、中华人民共和国民办教育促进法(2002)
3、中华人民共和国中外合作办学条例(2003)
4、中华人民共和国教育法（1995）
5、民间非营利法人会计制度（2004）
6、民办非企业单位登记管理暂行条例（1998）
经过对上述法律制度的分析，笔者发现，我国关于民办学校的法律不成熟甚至存在不少矛盾之处，这也是为什么我国民办学校一旦出现财产纠纷。官司就拖不决的一个重要原因。因为的确难以找到彼此一致且完全适用的法律，例如：我们一方面按照《教育法（1995）》、《民办非企业单位登记管理暂行条例（1998）》等规定把登记为民办非企业单位法人的民办学校认定为非企业单位、非盈利组织。作为非盈利组织，财政部《民间非盈利企业法人会计制度（2004）》的规定是“资源的投入者是不能获取任何经济回报、不能对所投入的资源拥有所有权、不能开展营利性经营活动的”，这也是符合非营利组织国际通则的。但是《促进法》却明确赋予其可以从学校结余获取“合理回报”的法律资格。一些地方实施办法甚至规定可以再民办校解散清算后返还或者折价返还举办者投入的资产，这两项权利实际上是营利组织如公司股东的基本权利。由于立法矛盾，直接导致民办学校出现营利性和非营利性方面模糊不清的情形，从而出现民办学校的法人财产权关系的不明确。
（二）民办学校法人财产权方面存在的问题
虽然民办学校法人财产权已经有了法律规定，但在实际中依然存在一些问题，具体表现为：
1、民办学校法人财产权内涵不清楚，导致民间资本不敢投资民办教育。按照计划经济时期的产权理论，学校作为事业单位不存在回报的问题，如果民办教育理论不能突破这个理论瓶颈，那么，民办教育就不可能有存在和发展的空间。随着我国市场经济地位的确立，我国民办教育已经把民办学校推到了与资本市场相结合的前沿，产权制度的不完善，必然影响资本进入民办教育领域。
2、民办学校法人财产权内涵不明确，必然导致司法实践混乱。这个问题在民办学校的形成和发展阶段尚不明确，但当其终止时，凸现了理论讨论的空白和司法的无奈。2003年2月25日《西安晚报》第11版上的一则离婚案引起了学者的关注。题目是：“两人离婚殃及五千学子”，内容大致为：山东省菏泽市鄄城县的一起离婚案，涉及分割民办学校财产的事，牵动众人心。1989年，身为教师的赵庆东河城关粮站的女职工高华娟结婚，1993年创办鄄城育英中学，1999年已经发展到4个校区5000多人，同年赵庆东提出和高华娟离婚，1999年12月30日鄄城法院做出一审判决，依法准予离婚，夫妻关系存续期间的共同财产两人协商后进行分割，对学校财产的分割请求本案不予受理，交由教育主管部门处理。一审判决后，高华娟不服，上诉至菏泽市中级人民法院。鄄城县人民法院经重审维持了原判，该判决书下达后，高华娟依然不服，再次提起上诉，菏泽市中级人民法院委托会计师事务所对育英中学及附属小学的财产进行了评估，确认其净资产为1953331元。2002年4月4日，菏泽市中级人民法院经审理认为育英中学及附属小学系夫妻共同财产，遂判决育英中学及附属小学由赵庆东管理，赵庆东支付高华娟978495元，分5年付清等。对于菏泽市中级法院的终审判决，赵庆东不服，向检察机关提出申诉，2002年12月22日，山东省人民检察院依法向山东省高级人民法院提出抗诉，但令赵庆东焦虑的是，中级法院的执行机关已开始加大力度强制执行终审判决确定他首次应支付的20万元。因为他目前确实没有那么多的钱支付。无奈他身为校长，为了学校的生计，只好东躲西藏，我们可以看出，民办学校财产属于个人还是属于民办学校，不是一个简单的问题，作为创办者，按《民办教育促进法》应当取得合理的回报，但这种回报不应当是民办院校资产的全部，而应当是创办者自己的工资和投资收益。最初的投资收益应该有明确的约定，以后的投资收益应按照法人财产的内在要求，即创办者投入的资产、国有产、民办学校接受赠与的资产、自身积累等形成的财产平等的取得收益，承担风险，分类管理记账。
3、民办学校法人财产权内涵不明确，造成绝版着任意干涉民办学校的管理，干扰学校正常的教学秩序。笔者前往一所民办小学去调查，这个小学的举办者为了举办学校，把自己居住的房屋都拆了，用于建教室，学校建成后，无关人员及家属都进住学校，家属之间有矛盾常常影响学校的日常教学活动，给教职工不能按时发工资，而教育局和社会其他机构管理依法无据等问题的出现不能说不是个遗憾。尽管举办者办学的勇气和精神令人佩服，办学过程中所遭受的艰辛令人同情，但对所举办的民办学校的资产与个人财产不分离的情况，是不允许的。可以看出，无论在社会上，还是民办学校举办者本人，都把民办学校财产看成是个人私有财产，这是极其错误的。
4、民办学校法人财产权不明确，造成投资民办教育的国有资产流失严重。对于这一问题，在调查中，民办学校仅仅强调创业时的艰辛，对于享受政策优惠形成资产的事实不愿涉及，特别是依托企业举办的民办学校，在征地、设立时享受国家办教育的优惠政策，但其目的并不是完全用于办学，而是办企业，造成国有资产的隐形流失。例如，在贵州某民办学校享受国家优惠政策，每亩20万价格征用土地办学5年，不再招生，而以每亩80万的价格出让土地，收益归举办者，造成国有资产的大量流失。
5、民办学校法人财产权内涵不明确，增加了民办学校的办学风险。从民办学校发展的现状来看，许多投资人既投资企业也投资民办学校。当企业资金紧张时，挪用民办学校办学经费投入企业经营，使办学风险加剧。另外，举办者因各种原因，退出民办学校，如何界定产权归属都影响着民办教育事业的稳定和发展。由此可以看出，民办学校法人财产权方面存在的问题主要是没有弄清民办学校法人财产权和出资人所有权的关系。民办学校投资人投资城里法人财产，对其投资额享有的权利是出资人所有权，这是一种以价值形态存在的财产收益，它不能对实物财产直接占有、支配和任意处分。尽管投资人投入的资本原本属于投资者的财产，但是一旦投入到法人财产中去，就失去了所有权，享有的只有出资人所有权。出资人所有权的性质通过其价值运动方式来体现出来；出资人没有像对应的财产。每一出资人所有权并不指向法人的任何一种财产，从而出资人所有权的转让不会影响法人财产的完整性，更不影响法人财产权的属性。出资人所有权转让的价格具有不确定性。股权的表现形式——股票，在市场上交易时，其交易价格往往不等于它的票面值，正如马克思指出：股票在证券交易所的行情“会随着它们有权索取的收益大小和可靠程度而发生变化”，其变化不仅取决于法人的经营情况，而且还受到国内外形势、自然环境、市民心理等因素影响，在许多时候这些因素还起着决定性的作用，从而使得股权的价值运动方式越来越远离法人财产的发展趋势。出资人所有权的价值运动方式表明：出资人所有权是一种收益性的权利，其客体已不是法人手中的财产，而是证明投资者向法人投资的股票。马克思指出：股票作为现实资本的纸复制本，只是代表取得利益的权利，是“对未来收益的支取凭证”，因此，出资人所有权具有债权的属性。
四、关于民办学校法人财产权的立法思考及制度建议
（一）关于民办学校法人财产权问题的立法思考
1、应该建立什么样的民办教育法
首先，我们应该弄清楚进行民办教育立法的目的，进而思考建立何种法律制度来保证和促进民办教育的发展，只有解决了这个问题，我们才能投入更大的精力去构建符合中国国情的民办教育法律制度，否则，只会将自己的努力引入更深的歧途或者死胡同，在立法目的这一问题上，我始终认为，民办教育的（或者最终目的），就在于急需解决我国的现实难题——穷国办大教育，为人民群众提供优质、优价的教育服务，促进社会主义事业的全面、健康发展，而不是为了限制民办教育投资者的营利动机，并单方面限制、削夺他们的利益。如果我们不拘泥于所谓的教育公益性的争论，那么，我们在立法上必将犯当年“姓资姓社”、“计划于市场”之类的争论不休的错误，至于该建立何种法律制度来达到我们的立法目的，其首要问题是如何立法及立法时考虑何种因素。在这一问题上，我非常赞同著名学者苏力的观点。在他看来，对一个立法，不论它如何符合传统的立法原则或建议，不论它如何精美地符合法律教科书的描述，也不论它是否得到法学家的赞美，只要它不符合社会和市场经济的运作，那么它就是错的。基于社会和市场经济运作的标准。我认为。一种好的民办教育法律制度，尤其是营利性民办教育的法律制度，要高度体现公益性与私益性的统一，就要建立在“经济理性”之上。所谓经济理性，就是要力求以最小的投入博取最大的收益，效益、效率是其主导价值。经济理性建立在“经纪人”的假设的基础上，它预先假定，人们的行为都是以追求经济利益为目的，总是力求经济效益最大化，追求财富尤其是经济利益最大化是人们首要的冲动，我们设计法律及相关制度的目的不是限制和打击人的利益冲动，而是应将其纳入有利于社会的轨道上来，使之得到合理的宣泄。然而我们无论是先前的《社会力量办学条例》还是现在的《民办教育促进法》，从其对民办学校的财产权来规定来看，对民办学校的投资者而言，这些法律都和以这些法律为核心的制度都缺乏经济理性。也许，有人认为，教育尤其特殊性，但是我认为，其特殊性并不能允许与之有关的立法可以不符合社会和市场经济的运作，即完全脱离我国市场经济这一客观事实。因此，这就要求我们在心的方面开始努力，即完善现行的民办教育法律制度或者重构市场经济条件下有中国特色的民办教育法律制度上，这是新的课题。
2、立法建议
对上述新课题，虽然笔者至今还拿不出一套完整的方案，但是，已有一些较为成熟的思考：无论是完善现行法律还是重构新的法律制度，都必须对《宪法》和《教育法》中有关条款进行修改。笔者认为以下条文需要修改，具体理由如下：（1）对1982年宪法的第19条进行修改
法律条文：我国宪法第19条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”
修改理由：第一、立法与实际的关系，关于这一关系，中外不少学者与立法者曾做出过精辟论述。列宁同志曾指出：“立法要从实际出发，尊重事实。”著名学者周旺生认为：“实际是立法的母亲。”至于如何从实际出发，彭真同志给我们提供了答案：“立法首先要从中国现实的实际情况出发，这是立法的依据·····其次，要注意历史的实际。”宪法第19条所规定的教育体制不过是假话经济时代“企业办社会”的一种具体表现。这些由事业单位或集体经济组织举办的学校并没有超出国家举办的性质。事实上，社会力量真正介入办学，是20世纪80年代后期的事。随着中国改革开放的深入，中国的社会现实发生了极大变化，这条规定已不符合现实。伴随着国有企业的相继倒闭、破产，这种计划经济时代“企业办社会”的教育体制已经基本上不复存在（铁路除外）。原来由企业举办的学校重新由当地政府接管并出资举办。此外，该条对社会力量办学缺一个相对明确的规定，表现在：过去“社会力量办学”中的“社会力量”与现在所说的“社会力量”并不一样。第二，立法与经验的关系，首先，立法要在正确地、恰当地总结和借鉴经验的基础上进行；其次，立法应当根据成熟的、成功的经验进行；再次，应该吸取古今中外立法经验的精髓。因此，笔者认为，在修改本条时可借鉴宪法对私营经济的规定。第三，要注意立法的协调性。首先，立法本身要有协调性，这是立法的内部协调性；其次，立法要与它所调整的社会关系相协调，这是立法的外部协调性。从内部协调性来看，宪法作为《教育法》和《民办教育促进法》的上位法，既与现实不符，又没有规定民办教育的作用与地位，也就是说宪法在这一规定上已经忽视了社会现实，即民办教育的不断发展与人们对民办教育的需求。另外，1995年颁布的《教育法》受宪法的影响难以摆脱计划经济色彩，在这些上位法的指导下，民办教育的立法必然会有先天的局限性。笔者始终认为，反思应该从前提开始，而对前提的质疑需要眼光、四项和勇气的。笔者认为，完善现行法律或重构法律制度的当务之急是，提出一条关于教育方面的宪法修正案，让民办学校在宪法上得到真正的关注，其修正案的内容大致为：在法律规定范围的民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，国家保护营利性民办学校与非营利性民办学校的合法权益，鼓励、支持和引导其发展，并依法对其进行监督管理。
（2）为民办学校单独立法并在立法中归还其完整产权
为了让我国的民办教育法律制度更具有经济理性和可操作性，笔者建议在立法时应先将民办学校分为营利性学校和非营利性民办学校，然后再分别对其进行规定。具体地说，可以按下面两种思路进行立法：
一、非营利性民办学校基本上可以按现行的《民办教育促进法》执行，在另增设一些仅适用于营利性民办学校的条款。这些条款包括对民办学校产权的规定、准入制度、管理、审计与监督、税收与土地使用等方面的内容；
二、就营利性民办学校进行单独立法，内容为思路一中增设的条款，并将各规定具体化，再构建一个相对完善的营利性民办学校权益保障法。无论采用哪一种思路，对营利性民办学校立法达到两个要求：一是维护民办学校投资者的利益，也就是说他们基本上拥有民办学校的产权；二是要对民办学校的财产作适当的限制，维护民办学校的法人财产权，并在准入制度、管理、税收、审计与监督、土地使用等方面有明确的规定，从而保障学生与家长的合法权益，防止少数人利用法律的缺陷以办学的幌子骗取钱财。笔者这样做也是基于“立法要从实际出发”及“立法的协调性”原理。在立法经验上，不能不能照搬国外的做法——许多私立学校是非营利性的，因为我国的国情与西方有着本质的不同，具体地说，西方的非盈利性私立学校主要是由教会举办或由国内大财团、大规模的基金会捐赠，而我国缺乏大规模举办非营利性私立学校的土壤。
（二）关于民办学校法人财产权的制度建议
产权经济学理论认为，产权制度对于资源配置具有激励和约束功能。民办学校是民间自治性组织，其财产关系和内部组织最为重要，法律和制度必须对其内部组织有非常具体的规定，才能保证这个组织在一个稳定的组织框架下开展活动，尽量减少可能发生的纠纷并有助于达成目的。这对于加快发展我国教育事业具有十分重要的意义，我们是穷国办大教育，教育规模大，教育资源少。投入不足严重制约着教育的发展。解决这一问题，从根本上说，还应从产权制度入手。虽然教育不同于经济，学校也不是企业，但教育的发展需要资源，也存在资源的合理配置和提高资源的利用效率问题。有效的组织是经济增长的关键，同样，一个有效的教育资源配置制度也是我国当前教育发展的关键。民办学校是适应市场经济条件下出现的教育资源配置方式，产权制度是民办学校制度的核心内容。民办教育发展的现实需要我们创造出新的有效的产权管理制度，来推动教育事业的发展。这个制度也是民办学校的法人财产权制度的重要组成部分。
民办学校的法人财产制度是民办学校组织制度的前提。有了民办学校的法人财产权制度，才能使投资者，经营管理者，监督者权责分明，各司其职，各得其所。在多元投资体制下，就民办学校的组织框架而论，投资者大会是民办学校的最高权力机构，它最关心的利益是投资收益。民办学校最大的权能是学校人财物的最高决策权，如果没有法人财产制度就无所谓真正意义的现代教育投资人。同样的道理，学校董事会和校长的经营决策管理权，实际上是学校财产的直接占有权，有限制的处分权和收益分配权。这些权能如果没有法人财产权为基础也会成为空中楼阁；有了法人财产权，民办学校的权力机构经营决策机构，监督机构才能相互制衡，实现民主决策和科学管理，投资者把法人财产权交给校董事会与校长是一种委托关系，都为实现法人财产权益而努力；另外法人财产权是民办学校管理制度的基础。由于法人财产的凝聚力，使民办学校内部各机构努力实现资本寻利性和教育公益性的平衡点，在合法办教育的基础上，取得最佳效益。由于以法人财产权为基础的物质利益的驱动，能从物质上调动投资者，举办者管理者，教职工各方的积极性，从而促进民办教育的规范发展。所以，用制度的形式明确投资人所有权权益，经营管理权限，投资者监督权；构建民办学校法人治理结构形成资产管理体制就显得十分必要。这是民办学校法人财产权运作和管理所必须的制度规范。
教育行政部门管理民办教育资产既要着眼于民办学校的发展，又要保护办学者的正当权益，还要防止国有资产的流失。根据民办学校法人财产权的基本理论，和民办教育发达地区的经验，笔者有以下几个建议：
首先，明确民办学校的产权归属和投资收益。明晰产权是民办学校法人财产权保护的前提，只有产权清晰，才能贯彻“谁投资，谁所有，谁受益”的原则；对民办学校的投资收益率国家应该制定指导性意见。
第二，投资者投资办教育的资产和其他资产应严格分离。在民办学校内部明晰产权的同时，投资者个人也应明确自己对民办学校的投资额。许多企业和投资者，在投资民办教育的同时，也投资其他领域，出现了挪用民办学校经费的行为给民办教育带来难以避免的隐患，如已出现问题的广东英豪学校，湖南冠亚学校，陕西明日学校，荣华私立学校。都是投资者的其他资金与办教育资金不分或改变资金用途造成的恶果。一旦改变民办教育的资金，其他领域经营不善的风险就会转嫁给民办学校。让民办学校承担不应有的风险，为了保护民办学校的法人财产，还应规范民办学校董事会成员，校长的消费行为，建立健全激励和约束机制，强化监督机制，防止侵吞民办学校财产事件的发生。
第三，完善资产管理制度。教育机构应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿。
第四，逐步建立民办教育办学风险保证金制度。民办教育的办学风险保证金制度是民办学校健康有序发展的重要措施。凡是经市、区、县教育行政部门审批的社会力量举办的各级各类民办学校和其他教育机构部要建立办学风险保证金。教育机构的办学风险保证金要按照分级审批、分级管理的原则，由市、区、县审批机关统一收缴和专项管理。实施学历教育的教育机构按学年缴纳，实施非学历教育的教育机构，按年度缴纳。
第五，转变政府职能，加强法制建设，为民办教育的发展创造良好的外部环境。
在管理系统上，应迅速建立起政府指导性管理和行业自律性管理、社会化中介服务相结合的管理体系。在管理内容上，政府的主要职能是制定各类政策、法规、规章制度和标准；制定事业发展规划和年度计划；培育和发展教育要素市场；学校申办、审批和停办处理等事项；实施财政资助和财务监督；依法督导，依法进行常规或特殊检查，依法仲裁有关非诉讼争议；推进教育改革；表彰与处罚有关的办学行办，等等。对行业来说，主要职责是组织与推进教育改革；制定行业内“游戏规则”，实施行为内的自律活动和行业内的自我服务等。同时还要大力发展社会化中介服务，内容可包括：教育资源服务、办学资质评审、教育质量和办学水平评估、学校资产评估、学校财务与财产审计，教育理论的应用性研究、产品的开发和服务，教育软件的开发和服务等。
第六，建设高素质的民办学校董事、校长队伍和教师队伍，提高学校的可持续发展能力。民办学校要实施素质教育，并在激烈的市场竞争中生存发展，必须建立高素质的管理者队伍，培育一大批优秀的教育管理专家。他们应该思想政治素质好，认真执行党和国家的方针政策与法律法规，具有强烈的事业心和责任感，管理能力强，熟悉教育工作，系统掌握现代管理知识，具有金融、教育和法律等方面基本知识，对学校发展有思路，遵纪守法，廉洁自律，求是务实，联系群众。
要加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来，健全法人制度，发挥党内监督和教职工，家长民主监督作用，加强对学校及管理者资金使用、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督，实行学校领导任期经济责任审计，凡是有违法违规的行不为使学校蒙受损失的，要依法追究其责任。
总之，只有切实保护民办学校的法人财产，才能保障各自利益，也才能推动民办教育健康，规范地发展。
五、结论
民办学校是社会主义教育事业的重要组成部分，但民办学校产权不清，收益不明，导致家长、学生 切身利益遭到严重的损害，还严重打击投资者对教育产业投入的积极性，使我国的教育事业发展缓慢。为了适应会这回主义市场经济的发展，促进社会主义教育事业的发展，也为了更多的人能够接受教育，培养出更多的社会主义人才，民办学校的法人财产权应得到法律法规的保护。只有民办学校的法人财产权得到国家制度的保护，才能更好的促进教育事业的发展，因此，笔者在此呼吁，民办学校的法人财产权的完善刻不容缓，应加紧立法、完善民办学校的法人财产权。
