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我国城镇土地利用情况及存在问题
一、我国城镇土地利用情况
新世纪以来，我国工业化与城市化快速发展。1978年至2004年，全国二、三产业增加值占GDP比重由71.9%上升至84.8%，非农就业率从29.5%上升至50.9%，城镇人口比例从17.9%上升至41.8%。同时据国家统计局资料，1986至1995年近20年间全国非农建设年均占耕地的近20×104hm2,尽管如此，我国土地土地资源的低效利用及不同程度的浪费仍旧存在，建设项目用地普遍征多用少，闲置浪费严重，据统计，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置、空闲、批而未供土地近400万亩。全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8％。随着人多地少和土地的高效开发低效利用矛盾的越加突出，国家政府高度重视，相继确定了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，并明确写进了《土地管理法》和出台了《土地利用年度计划管理办法》等相关条约，希望能及时有效的监督土地利用的情况。
从贵州省2005年统计的土地利用情况中，我们可以了解到我省的人均土地拥有量为6.83亩，相当于全国人均土地面积11.32亩的60%。同时又存在地块破碎、耕地质量差，中低产田土面积大的特点。在土地供需形势方面，1997－2005年规划执行期间耕地净减少了39.85万公顷，至2005年底耕地面积为450.50万公顷，比耕地保有量控制指标459.88万公顷少了9.38万公顷，至2005年末全省基本农田面积为378.19万公顷，比基本农田保护面积控制指标392.28万公顷少了14.09万公顷，我省耕地（包括已划定为基本农田的耕地）减少的主要原因是我省生态退耕力度加大，灾毁耕地的面积较大。至2005年末建设用地规模54.06万公顷，比建设用地控制规模56.23万公顷少2.17万公顷，贵州省土地利用总体规划（1997－2010年）至2010年新增建设用地控制总量为8.31万公顷，其中占用耕地3.33万公顷。至2005年我省新增建设用地规模6.04万公顷，余新增建设用地控制指标2.27万公顷，其中新增建设用地占耕3.69万公顷，比新增建设用地占用耕地控制指标多占0.36万公顷②。
二、我国城镇化快速发展阶段主要土地利用问题
就全国和我省的土地利用数情况来看，在城镇土地利用这一块普遍存在以下问题：
（一）从现状而言
1．地利用违规违法严重
全国土地利用总体规划纲要(1997～2010)规定，要“严格控制城市建设用地规模，推进城市土地集约化利用”、“加强小城镇建设用地管理”和“严格控制和引导各类开发区建设”。但在实际土地利用中却并未得到切实有效执行。许多地方进行城镇规划时不是根据非农建设占用耕地指标、人口控制指标、城镇化水平、人均城镇建设用地指标等，来科学合理确定城镇建设用地规模，而是通过修编城镇规划盲目扩大城镇建设用地规模并大有掀起新的圈地热势头。由于土地利用上的违规违法现象严重，从上一轮规划颁布实施以来，我国建设用地总量并未得到很好控制。全国土地利用总体规划纲要(1997～2010)确定，到2010年全国务类建设新增用地规模要控制在340．80万公顷以内，但到2005年底即已突破了该指标(1997—2005年全国新增建设用地347．36万公顷)。就城镇土地而言，用地规模膨胀同样非常严重。上一轮规划确定在1997／2010年间将新增城镇用地控制在133．47万公顷左右，但根据国土资源部土地利用变更调查数据，1997～2005年间全国城镇用地面积合计净增加了96．39万公顷，已接近规划指标的3／4，但规划实施了还不到2／3时间。另外，在此期间独立工矿用地面积根本未得到控制，如规划要求到2010年独立工矿用地面积新增53．33万公顷左右，但到2005年底即已增加了89．19万公顷，超出规划指标67．24％。由于独立工矿中的大部分为各类开发区，实际上应纳入城镇土地范畴。所以，城镇土地规模在此期间总体上突破规划指标控制的情况比较严重。
2．偏重规模扩张导致土地资源粗放利用
1996年以来，各地城镇特别是大中城市规模扩张以及与此相应的城镇建设加速普遍启动。相当多的大中城市制定了雄心勃勃的城市扩张规划，而这些规划的一个共同特点就是大规模新城区建设和城市重心转移。另外，在积极财政政策带动下，加上指导思想偏差，有些地方领导为提高任内政绩，不惜浪费土地来搞一些脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程等，严重重复或过度超前建设。像我省的利用水平评价就远远低于东部地区，甚至低于全国平均水平，由于经济的落后和开发力度，甚至包括人们意识的落后使得土地被严重粗放利用。就构成 城市土地集约利用目标的投入强度、利用程度、产出效果和持续状况等准则而言，研究时段内这些方面均很低或较低，说明我们当前在利用城市土地时投入远远不足，因而难以有效开发城市土地利用潜力，投入——产出效果很差，持续状况也不理想，城市土地集约利用水平总体低。
3.城镇土地开发不当影响宏观经济平稳运行
城镇化过程中，随着大量农村人口进城，房地产开发成为城镇土地开发的一项重要内容，房地产投资的快速增长带来了房地产用地的快速增加。国家统计局2006年最新数据显示，至10月末，全国商品房空置面积达1．12亿平方米，同比增长14％，其中商品住宅空置面积6204万平方米。多方面资料表明，我国目前房屋空置率已经达到15％左右，东部发达地区的一些城市更是高达30-40％。在新一轮经济增长中扮演重要角色的房地产正在一定程度上陷入混乱和无序境地，不仅导致城镇土地开发失序，由其引发的城镇固定资产投资还直接导致了以固定资产投资增长过快为代表的经济运行的局部过热。
4.城镇建设占用影响了耕地保护和粮食安全
从城镇化与耕地保护的相互关系来看，在城镇化发展到一定程度之前，因为城镇建设占用的需要，耕地保护和粮食安全通常面临较大压力。在中国当前城镇化加速发展阶段，存在着较为严重的忽视耕地保护倾向，其后果是对中国耕地较快流失担忧的产生，这一担忧又因中国可耕地比例相对较少以及国家长期坚持实现粮食安全的承诺而进一步加深。1996～2005年间全国耕地总面积从13 003．92万公顷减少到12208．23万公顷，净减少了795．69万公顷。1997～2005年间，全国因建设占用所致的耕地减少总面积达到183．11万公顷，占期间耕地减少总面积的15．65％，而这当中城镇建设占了较大比重。以城镇用地为例，1997～2005年间，耕地占用量为35．15万公顷，占建设占用的19．20％和耕地减少总面积的3．00％；若考虑独立工矿用地，则城镇工矿用地在此期间合计占用耕地100．00万公顷，占建设占用的54．61％和耕地减少总面积的8．55％。上一轮土地利用总体规划纲要明确规定，耕地总面积2010年要保持在12 801万公顷以上，但在城镇建设占用等因素影响之下，这一目标已经无法实现，2005年底全国耕地总面积仅为2010年预期保有目标的95．37％。随着城镇建设占用耕地越来越严重，依赖耕地的粮食生产及其引发的粮食安全再次受到国人关注。所以国家要坚守18亿亩耕地的红线，在2007年开展的第二次土地调查中也强调要查清耕地的面积尤其是基本农田的面积。
（二）从制度上而言
1.城镇土地利用研究存在的问题
中国土地利用战略研究的历史比较短暂，尚处于不断探索和发展阶段，还未 形成比较固定的成熟模式，在研究战略上还存在不足主要表现在以下几个方面：
偏重耕地保护研究，忽略城镇建设发展探索 ③
城镇是一个地区发展的核心，但一直以来土地利用战略偏重于农村，就耕地本身来说保护，对城镇发展研究重视不够，因而造成一些地方建设用地占用耕地指标和耕地补充指标脱离实际发展情况，战略目标难以实现。
对土地结构和布局探讨不够当前土地利用战略研究未能重视土地利用空间布局，只重视数量上的结构平衡，缺乏有效地区统筹协调，盲目的扩张用地，产业结构趋同，重复建设严重，无序竞争，造成了土地资源大浪费、土地资产的流失。
对规划指标的制定缺乏弹性
土地利用战略研究对土地利用总体规划采取“定量控制原则”规划指标具有指令性和控制性，并按自上而下的方式从国家一级政府部门到地方乡镇政府层层下达、平均分配、指标的刚性很强。但是近年来，国家相继提出了农村城镇化、扩大内需、农业结构调整等发展战略，大量的用地需求和建设用地供给的矛盾变 得十分尖锐。传统规划的指标控制方式缺乏这种差异的足够考虑，在其面对市场经济对土地利用不断提出的要求缺乏足够的应变能力。
缺乏对规划的实施管理研究，公众参与不足，决策机制有待完善
规划编制的目的在于实施，土地利用总体规划只有在实践的过程中发挥作用，才能实现其自身价值。但从规划的实践上看，在规划的编制中，它的决策意识仍然很浓，公众参与的机制不健全。
2.土地收益分配不公严重影响社会和谐发展
在城镇化大潮之下，地方政府官员为追求政绩，习惯性地追求当地经济增长率和城镇化速度。在一些“先行”城市榜样示范和部分专家学者极力倡导以及新闻媒体推波助澜之下，近些年来“经营城市”成为解决城镇建设资金不足的重要手段，实际上玩的大都是“经营土地”(说到底就是“卖地”)的游戏。目前土地出让收益主要为新增建设用地有偿使用费和土地出让金。现行新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，明显低于新增建设用地土地纯收益的实际水平，如2005年中央和地方实际收缴新增建设用地有偿使用费不到全国新增建设用地出让纯收益1／3。此前，土地有偿使用费30％上缴中央财政，70％上缴地方财政，而为了带动农业和农村发展，中央一直要求地方政府将归其所有的土地出让金拿出一部分，如2004年国务院专门发文，要求地方拿出土地出让金纯收益的15％用于农业土地开发，但收效甚微。地方政府通过非市场化方式低价征用农民土地后高价出让，这已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的重要渠道。2005年中
国财政收入首度突破3万亿元，而同年作为地方政府预算外收人的土地出让金收入就高达5 883．82亿元。
现行土地管理制度的有关规定，使得农民对于自己所经营的土地仅具有使用权，而不能分享其随着城镇化发展而在土地市场所产生的增值收益。由于征地制度不健全，以及对地方政府政绩考核中偏重经济增长指标等原因，地方政府在征用农民土地过程中，存在滥用征地权剥夺农民利益现象。农民在土地被征用时获得的补偿只与这些土地被用作农作时价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远低于在城镇被作为他用时的土地价值。城镇土地利用收益的分配不公还助长了腐败行为。由于支付给农民的补偿与土地作为城镇用地来使用的价值之间存在巨大差额，加上从农村获得的土地只有很小部分采取公开招拍挂方式，以及许多地方土地管理缺乏透明度和问责，城镇土地利用和管理领域出现大量腐败也就难以避免。近年来为数不少的落马富豪牵扯出一些相关土地管理部门官员，这些问题富豪的财富积累大多与城镇房地产开发有关，而积累财富的基本流程不外乎首先通过贿赂城镇地方政府土地管理部门低价获得土地，然后利用这些土地向银行等金融机构抵押套取资金，并用套取的资金进行下一轮土地运作，如此循环直至资金链条难以支持为止④。
3.区域间城镇和城镇内部土地利用结构失调
全国各地城镇化水平差异较大，城镇化推进速度也迥异，并导致城镇土地利用差异显著。1996～2005年间无论是城镇还是城镇厂矿，在农地未利用地占用呈现东部>西部>中部>东北态势；而就城镇用地、城镇工矿用地变化的绝对量还是相对量而言，都呈东部>西部>中部>东北的态势。鉴于各地区城镇化发展基础差异，城镇土地利用及其变化结果就是目前东部地区的城镇土地规模无论是绝对量还是相对量都是最高，中部地区其次，而西部地区虽然绝对量要高于东北地区，但相对量则远低于其他3个地区。另外，如果以城镇土地分布密度来衡量，也同样表现为东部地区城镇分布密度最大，西部地区最小，而中部地区和东北地区则位列其间。城镇土地利用区域差异使得我国宏观土地利用结构和布局进一步失调，突出表现为耕地数量及其所占比重的迅速下降。
4.城镇土地利用不当导致生态环境日益恶化
随着城镇数量和规模的扩大，城镇土地利用大幅度改变了土地生态系统的组成与结构，改变了土地生态系统的物质循环与能量转化功能，导致日益严重的生态环境危机：我国城镇化快速发展过程中，同样面临越来越严重的土地利用生态环境问题，不仅覆盖了城镇建成区，还波及城镇周边农村地区：我国城镇化快速
发展过程中城镇土地利用不合理所导致的生态环境问题主要表现为水资源缺乏与污染严重、大气污染和热岛效应明显、土壤质量恶化以及地面沉降和地裂缝等方面⑤。
中国城镇化快速发展阶段正面临日益严重的土地利用问题，而对这些问题从主客观方面进行原因探析，进而采取有利于问题解决的针对性措施，对于稳固城镇化的土地资源基础、促进城镇化健康发展乃至确保国民经济稳定健康发展都不无裨益，这也正是我们接下来将要开展的工作。
