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简析城市管理执法难的原因
摘要：根据《中华人民共和国行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”全国大多城市经国务院批准将相对集中处罚权概念引入城市管理领域，并成立城市管理行政执法局。
城市管理行政执法局是综合行使城区范围内城市管理相对集中行政处罚权的执法部门，具体行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政、公安交通等多项职能，承担着管理城市的主要职责。但在执法实践中，却经常受到多种因素的干扰，使执法活动时常陷入消极被动和难以作为的怪圈。执法难、难执法已成为城市管理中的一大顽症。
关键词：
1.相对集中处罚权：指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。
2.城市管理领域相对集中处罚权：是指经国务院或国务院授权省人民政府批准，由市、县(市、区)人民政府城市综合管理行政执法部门，依法集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。
一、原因
1.执法权和生存权的冲突
这是城市管理执法中最根本，也是最难解决的问题。因为，根据社会学原
理，生存权是人的最高权益，是任何其他权都不得侵害的，如果生存权都得不到保障，那么其他任何权利的意义也就丧失了，为什么说这个问题是城市管理的根本问题呢，因为，城市之所以成为城市，对于其市容市貌有着一定的要求，城市里活动的单元被要求按照城市的活动规则活动，各种城市中的设施被要求按照起设计功能使用，否则，城市将陷入混乱，秩序将被摧毁，整个城市的存在也受到威胁。所以，我们要求用者按照城市规则使用城市的各项设施。但是，城市作为一个极其庞大的现代文明的综合体，它是具有一定的容错能力的，就是说，并不是我们城市里的任何一个单元违反了城市的生存规则，城市就会陷入混乱，我们的城市能够容忍其中极小的一部分单元违反其规则而继续正常运转。然而这个度的问题，一直没有一个很好量化标准，违反规则的单元太多，其他单元就会抱怨城市秩序的混乱和公共利益的丧失，如果要完全杜绝违反规则的发生，又在现实生活中无法确实得到实施。这就是城管执法的难度所在。我国经济尚处于发展阶段，利益分配的多样化和城乡一体话进程加快等一系列的客观因数决定了城市单元复杂化和多样化，这样，各种单元的生存手段也随之多样化，城市容貌也就无法得到保障，那么，城市管理执法人员的介入也就理所当然。但城市管理执法人员涉嫌剥其夺生存权，自然被剥夺人会提出如何解决生存权的问题。但这一问题不是城市管理执法人员可以解决的，而可以解决的其他职能部门却又不能第一线的发现，造成了“看的见的管不着，管的着的看不见”，这无疑是造成城市管理执法难的根本原因。
2、行政体制的缺陷
首先，根据国办发[2000]63号及国发[2002]17号文件明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。“要按照《国家公务员暂
行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。”但实际上，全国大多省份的执法队员基本为全民事业编制的工作人员。由于编制原因，导致城市管理执法人员无法与其他行政单位交流和学习，更无法通过公务员体系进行升迁以及享受应有的待遇。这样，与公检法以及国地税的执法人员相比自然形成了“干的不比人少，受的气不比人少，得到的却比人少”的现象，另外领导期望难以实现，群众和社会的不理解，使得城市管理者成了“上批下骂”的对象。自然，通过从重新参加公务员考试调离城市管理岗位甚至另谋高就，辞职也就再所难免。严重打击了城市管理执法人员的工作积极性和主动性，增加城市管理者的自卑感。
其次，城市管理行政执法局根据相对集中处罚权的概念接受了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。处罚权限的增加必然要求执法力量的更新，但全国大多城市的城市管理行政执法局是在当年的城建监察大队的基础上建立的，基本延用了老队伍的陈旧执法设施，这必然与现今的执法力量需求形成了矛盾。
再次，造成无上级主管部门的问题。国发[2002]17号文件明确规定：“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”这不仅不符合目前我国的行政体制，省、地、市、县四级构架，所设部门那个没有上级业务主管部门？只有城管行政执法部门。这不但堵塞了法律救济、法律援助的一个渠道，而且与《中华人民共和国行政复议法》不相符，并且在政策、业务指导等方面断了链，在利益的代言方面出现空档，导致机构编制、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，五花八门，应有尽
有，严重影响了城管事业的发展、队伍的建设，最终使城市管理执法难以执行。
3、城市管理的法律体系不完善
在目前的国家立法中，除了《中华人民共和国行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。各城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文。但由于大部分城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。所以很多问题都很得到难解决。例如针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，很多城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。从社会反响看，群众也比较满意。显然，对“城市牛皮癣”其制裁也是顺民心的，“呼死你”的做法是顺应法意和民意的。但按“罪刑法定”的原则，“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。由此看出，城市管理有关的地方性法规的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说，法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取，但不采取措施，群众又会认为执法部门不作为。以上仅是管中窥豹，城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题，可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。
4、执法保障和暴力抗法的问题
实际上执法无保障和暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作
为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，单独探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔占道摊点，制止出店经营等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。就目前的保障制度看，仅有在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件导致执法队员受伤，只能请求公安机关介入，即便公安机关介入，也大多把此类案件归为普通的民事纠纷案件，使得行政执法的严肃性荡然无存，城市管理执法机关的威严更无从谈起。实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象。
以上简单的分析，我们可以看出城市管理执法是任重道远的一项艰巨任务，加快立法，建立健全完备的法律体系是当务之急。完善行政执法体系，从根本上解决城市管理执法者的后顾之忧是关键。进一步完善联合执法的机制、加强城市管理重要性的社会宣传、维护城市管理行政机关的权威、严厉打击暴力抗法是城市管理的方法。让我们城管人翘首期盼城市管理事业辉煌的明天！参考资料
1.《中华人民共和国行政处罚法》
2.《中华人民共和国行政复议法》
3.《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》
4.《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》国办发
[2000]63号
5.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发[2002]17号
